優(yōu)化農機補貼政策的國際經驗與啟示

作者：

李禎然1 雷澤2 高鳴2

作者單位：

1.中國財政科學研究院

2.農業(yè)農村部農村經濟研究中心

文章刊發(fā)：李禎然，雷澤，高鳴. 優(yōu)化農機補貼政策的國際經驗與啟示[J].世界農業(yè)，2022(11):5-13.

1 引言

2004年起，中國實施農機購置補貼政策，農機購置補貼專項被納入國家“三補貼”政策。中國農業(yè)機械化水平實現(xiàn)大幅提升。為了更加有效地推進農業(yè)機械化發(fā)展，國家財政對農機補貼的支持力度逐步增加，補貼范圍也逐漸擴大。2004—2019年，國家財政用于購機補貼的資金從7 000萬元增加到184億元，補貼機具種類也由2004年的6種，增加到2021—2023年的15大類44個小類172個品目。但在農業(yè)機械化整體水平快速提升的同時，部分地區(qū)基礎設施建設進度滯后、農機化區(qū)域發(fā)展不均衡、對農民收入拉動作用減弱等矛盾依舊突出。2022年中央一號文件指出：“實施農機購置與應用補貼政策，優(yōu)化補貼兌付方式?！蹦敲矗F(xiàn)有政策體系存在哪些不足？其他國家有哪些值得借鑒的成熟經驗？如何增強農機補貼政策的針對性拉動作用？這些問題的研究與回答，對于進一步優(yōu)化農機補貼的政策機制與實施模式、加快國家農業(yè)機械化發(fā)展進程、推動鄉(xiāng)村振興取得新進展具有重要意義。

考慮到世界各國農業(yè)生產模式及農業(yè)機械化水平存在較大差異，為全面介紹各國推動農業(yè)機械化發(fā)展的財政補貼政策與補貼模式，本文所指的農機補貼范疇包括購置補貼、信貸優(yōu)惠、稅費減免以及科研投入等多種形式。近年來，國內外學者對于農機補貼政策從多方位展開了研究探討，可分為以下三個方面。

第一，關于農機補貼政策作用機制的研究。有學者認為，農業(yè)機械補貼能有效提升農機裝備水平，吸引農戶開展農機作業(yè)服務的經營活動，增加農業(yè)機械供給總量。相較于資金雄厚、種植規(guī)模大的強勢農戶，購置補貼對弱勢農戶會產生更強烈的誘致性影響。并且，農機補貼政策會產生替代與收入效應、引發(fā)乘數效應，促進農機總動力的提升和農業(yè)總產值的增長。周振等在研究農業(yè)機械化與農民收入的關系時，引入農機購置補貼政策作為關鍵自變量，認為農機購置補貼對糧食產出有明顯的促進作用，能夠顯著提高農民收入與農業(yè)機械化水平。

第二，關于中國農機補貼政策存在的問題的研究。學者們總結中國農機補貼政策的不足主要有三點:一是補貼名額與力度不足。從補貼主體來看，補貼名額不能全覆蓋，部分農戶的補貼需求難獲滿足；從補貼對象來看，補貼以大中型機具為主，普通農戶難以負擔。二是農機補貼政策導向性不足。當前農機購置補貼市場產業(yè)相對分散，低端產品生產過剩而高端產品不足，補貼政策的精準性有待加強。三是農機補貼政策與其他相關政策的銜接不足。農機購置過程獲得補貼的同時，基礎設施建設、大型農機購置貸款及地方農機部門的工作經費等卻不能跟上，嚴重影響了補貼政策的實施效率。

第三，關于國外農機補貼政策經驗的總結。在日本，土地改良工程與農業(yè)生產方式為農業(yè)機械化提供了良好基礎，日本政府的政策法律支持及高額的農機補貼比例有力促進了農業(yè)機械化的發(fā)展。韓國積極完善農機補貼相關法規(guī)，從20世紀60年代起為各類農業(yè)機械提供價格補貼、貸款優(yōu)惠等政策，同時鼓勵各類農機互助組織的成立。美國農業(yè)合作社為農場主提供購機資金。歐盟的共同農業(yè)政策為農民提供多方位直接補貼，如綠色補貼、青年農民補貼、小農場補貼等。部分學者認為政府在實施農機具支援計劃時，應當對接受援助者進行嚴格的篩選，充分考慮對接受援助者進行培訓、指導和監(jiān)督的預算可用性，進一步研究援助行為對擴大種植面積、收獲面積、生產力和產量的影響以增加援助效益；也有學者認為，可以根據農業(yè)機械擁有者的特征提升政府補貼的針對性，鼓勵其成為機械服務提供者，進一步帶動農村社會服務業(yè)的發(fā)展。

綜上，學者們在農機補貼相關領域形成了豐富的研究成果，但不足之處在于：一是對農機補貼政策的國際經驗進行研究時，大多是對發(fā)達國家的政策機制進行分析，對發(fā)展中國家則少有涉獵；二是對國外政策的討論相對寬泛，少有文獻對各國農機補貼的政策背景以及中外實際國情進行對比研究；三是對中外農機補貼政策具體內容的多角度對比分析比較缺乏，在提出中國政策優(yōu)化建議時針對性不足。

基于以上觀點，本文進一步豐富研究樣本，選取機械化發(fā)展水平較高的歐盟發(fā)達國家以及與中國地緣相近、國情具有一定相似性的日本和印度為研究對象。對這些國家的農機補貼政策及出臺背景進行總結，并結合各國國情的異同分析相關政策對中國的適用價值。從補貼模式、補貼范圍、補貼標準三方面與中國現(xiàn)有政策進行對比分析。最后，結合中國國情，提出針對性政策實施建議。

2 國外農機補貼政策的經驗啟示

2.1 歐盟：依托農業(yè)合作組織的農機補貼模式

歐盟成立初期，成員國工業(yè)、農業(yè)發(fā)展速度遠落后于經濟建設速度。為加快成員國農業(yè)發(fā)展，歐洲共同體于1962年開始實行共同農業(yè)政策。歐盟并未發(fā)布直接與農業(yè)機械掛鉤的補貼政策，對各國農業(yè)機械化建設的支持主要通過共同農業(yè)政策實現(xiàn)。共同農業(yè)政策的補貼體系分為兩部分，包括歐洲農業(yè)擔?；穑‥AGF）和歐洲農村發(fā)展基金（EAFRD）。前者著力提高區(qū)域農業(yè)的生存和發(fā)展能力，其中的青年農民支持計劃，鼓勵青年農民留鄉(xiāng)從事農業(yè)生產，在改善農業(yè)人口年齡結構的同時也間接對農場機械化水平的提升起到促進作用；后者致力于提高各國農業(yè)綜合競爭力，通過貸款、擔保及股權投資等多種金融工具為農村企業(yè)和項目提供資金支持。在共同農業(yè)政策的支持下，歐盟各國形成了具有本國特色的農機補貼政策體系。鑒于法國是歐盟第一大農業(yè)生產國，德國的農機制造業(yè)極為發(fā)達、是世界農機出口第一大國，英國也是世界上農業(yè)機械化程度較高的國家之一，本文主要對此三國進行分析。

法國：第二次世界大戰(zhàn)結束后，法國加速推進農業(yè)現(xiàn)代化，并在20世紀50—70年代基本完成機械化普及的目標，農業(yè)合作組織是其實施農機補貼政策的重要支撐。法國農戶自發(fā)成立了名為“居馬”（CUMA）的新型農業(yè)設備使用合作社，專門進行農業(yè)機械的集體購買與使用。政府為農機合作社積極提供財政補貼與信貸優(yōu)惠支持。對于新成立的農業(yè)機械合作社，法國政府提供不超過3萬法郎的啟動補貼，并為合作社購買的農機提供15%～25%的價格補助。銀行會根據機械種類、作物品種等為合作社提供優(yōu)惠貸款。合作社一方面有效對接政府資源，另一方面積極組織農民聯(lián)合、完善農業(yè)互助體系、共同發(fā)展農機事業(yè)。在法國，超過90%農民都參與了集農、工、商為一體的農業(yè)合作組織，發(fā)達的農業(yè)合作體系有利于土地、資金的集中，為機械化的發(fā)展創(chuàng)造了良好環(huán)境。2013年，法國宣布實施《農業(yè)資產競爭力和適應性計劃》，致力于提升國內農場尤其是畜牧場的競爭力，推動農業(yè)生產設備現(xiàn)代化發(fā)展。2015—2019年，該計劃的總預算資金從3.13億歐元增加到6.21億歐元，農民在購買節(jié)能、生態(tài)友好的農業(yè)機械時最多可獲得60%的補貼支持。

德國：德國的農機制造業(yè)極為發(fā)達，是世界農機出口第一大國。與法國類似，合作組織是德國推動農業(yè)機械化發(fā)展的重要工具。德國擁有專業(yè)的農機合作組織——“農機環(huán)”。該組織搭建起農民與政府溝通的橋梁，幫助農民實現(xiàn)利益最大化?！稗r機環(huán)”通過會員制，對全德國范圍內的農業(yè)機械進行統(tǒng)計，根據供需情況進行農機調配、費用結算。該組織制定統(tǒng)一的價格標準，并根據市場情況對農機價格實施調控。依托“農機環(huán)”的組織帶動，德國實施了一系列稅收優(yōu)惠政策。一方面，對農機購置實施稅收豁免。德國《機動車輛稅法》第3款第7條規(guī)定，對農業(yè)、林業(yè)經營使用的拖拉機、拖車等實施稅收豁免政策。據德國政府統(tǒng)計，2019—2022年此項目的稅收支出高達4.8億歐元，為20項最大稅收支出之一。另一方面，在農機用油方面也同樣給予優(yōu)惠。德國《能源稅法》第5章第57款規(guī)定，對農業(yè)、林業(yè)機械使用的能源產品實施能源稅減免政策。這一規(guī)定有效激勵了機械設備的使用。

英國：在2020年脫歐之前，英國的農業(yè)機械化發(fā)展主要依靠農村生產力小額贈款計劃的支持。該計劃的資金來源于歐洲農村發(fā)展基金，由農村支付局（RPA）支付。該計劃在2018—2020年先后進行了三輪資助，為每個農戶提供3 000～12 000英鎊的贈款，用于購買設備以提高其農場的生產力。相關贈款可用于支付特定農場設備成本的40%。2021年，英國政府自行設立了農業(yè)設備及科技基金，由財政部門出資，為符合條件的農業(yè)、園藝、林業(yè)、畜牧業(yè)設備與技術提供2 000～25 000英鎊的資金支持。合作組織方面，英國也從德國引入了“農機環(huán)”的合作模式，成立的第一個“農機環(huán)”組織在前三年得到了政府的有力資助。“農機環(huán)”的發(fā)展有效降低了英國農民購買及使用農業(yè)機械的成本，通過互助共贏的合作模式，農場主的經營收益得到提高。

歐盟各國的農業(yè)生產方式以中小型家庭農場為主。為了更好地維護農民利益，農業(yè)合作組織是各國農業(yè)機械化政策的重要依托（圖1）。政府借助合作組織的聯(lián)合性，為農民購買和使用農業(yè)機械提供專業(yè)化服務，有效提高了政策的執(zhí)行力。同時，較大的合作組織也能夠適當地開展農業(yè)機械社會化服務，一定程度上帶動了農業(yè)機械的推廣普及。值得注意的是，在歐盟建立初期，其區(qū)域經濟差距與工業(yè)、農業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)出顯著“二元制”特征，與中國當下的城鄉(xiāng)二元體制極為相似，而歐盟各國的農業(yè)補貼政策在破解這種二元矛盾的過程中做出了突出貢獻。因此，在中國農機補貼政策的制定過程中，對歐盟各國借助合作組織的補貼模式進行研究與借鑒，對于提高農業(yè)的綜合競爭力、縮小城鄉(xiāng)間發(fā)展差距具有重要意義。

2.2 日本：適應丘陵山區(qū)特點的農機補貼模式

日本與中國人多地少的農業(yè)生產局面較為相似。日本的山地、丘陵占國土面積的71%，耕地資源緊缺，政府十分重視提高土地單位面積產量。第二次世界大戰(zhàn)結束后，日本各地普遍面臨農場勞動力外流、農業(yè)生產后繼不足的困境。為了提高糧食生產能力，日本政府積極推動農業(yè)機械化的發(fā)展。從20世紀60年代開始，日本政府接連頒布《農業(yè)機械化促進法》等一系列法律法規(guī)，規(guī)范農業(yè)機械的推廣工作，同時大力開展農田整合、機耕道修建項目。從1949年至20世紀70年代末，日本在短短30年間完成了機械化的基本普及工作，形成了以購置補貼為主、貸款與稅收優(yōu)惠政策為輔的農業(yè)機械化支持政策體系。

（1）購置補貼：20世紀60年代以來，日本財政下?lián)艽箢~補助資金專供農業(yè)機械及相關設備的普及，補貼比例在10%～50%，其中對于技術先進、價格高昂的設備貼補力度更大。由于地理特征的限制，日本農業(yè)機械推廣離不開土地改良，因此對于土地改良試點區(qū)域引進的農業(yè)機械以及農民自發(fā)修建機耕道、整理土地的費用，政府補貼50%。在發(fā)展條件較差的地區(qū)，農民組織購買農機可獲得33%的補貼，購買相關設施可獲得50%的補貼。對于農民共同購買和聯(lián)合使用的智能機器，政府會提供50%的財政補貼。在高標準的農機購置補貼政策激勵下，日本不僅在短時間內完成了農業(yè)機械化的基本普及工作，也高效推進了土地改良與高性能農業(yè)機械的推廣。

（2）信貸優(yōu)惠：日本《農業(yè)機械化促進法》第4條規(guī)定，農民或者其組織起來不以營利為目的的法人利用農機具時所需資金，由國家制定長期低息政策予以保障。日本設立“農業(yè)機械化基金”與“農業(yè)改革基金”，專為農戶提供低息或無息貸款。此外，政府為農民貸款購買農機提供一定的擔保，農民因改進、建造和收購農產品加工機械以及建立必要的聯(lián)合利用設施而產生相關費用時，可獲得優(yōu)惠的貸款利率支持（2020年利率為0.3%），期限3～25年。

（3）稅收減免：日本對于農戶、中小規(guī)模企業(yè)購買的160萬日元以上的農業(yè)機械設備，可在正常折舊之外提供購置額30%的特別折舊或7%的稅額減免。農民所購機械金額低于30萬日元時則以全額計算折舊，每年最高不超過300萬日元。此外，對用于農業(yè)生產的A重油免收石油煤炭稅。優(yōu)惠的稅收政策減輕了農民機械使用過程中的負擔，進一步激發(fā)了農民的購機熱情，有效推動了日本農業(yè)機械化的發(fā)展。

一方面，由于耕地資源的緊缺，日本的農機補貼政策對山地、丘陵地區(qū)的農業(yè)生產條件具有很強的針對性，補貼方式也以高額購置補貼為主。日本政府在農田改造方面投入了大量財政資金支持，采用精耕細作的農業(yè)生產方式，大力推動小型農機的推廣使用。中國可借鑒日本的經驗，加大丘陵山區(qū)投入，積極進行宜機化改造，以田適機，推動機械化進一步發(fā)展。但另一方面，由于政府補貼力度較大，日本農業(yè)機械的使用率很低，平均作業(yè)量在世界排名倒數，這也值得中國警醒與反思。

2.3 印度：高額財政直補為主的農機補貼模式

相較于發(fā)達國家，印度的農業(yè)機械化進程與中國更為類似，購置補貼政策是當下印度政府調控農業(yè)機械化發(fā)展的重要工具。20世紀60年代印度開展“綠色革命”，在全國范圍內進行農業(yè)機械的推廣活動，并陸續(xù)引入發(fā)達國家及國際組織的援助資金以支持本國農業(yè)機械化發(fā)展，總額超過1 200億美元。

（1）購置補貼：與發(fā)達國家不同，印度農民的財富水平較低。為帶動支付能力較弱的農戶使用農業(yè)機械，并幫助其快速取得機械化收益，印度中央及各邦廣泛采取針對農業(yè)機械的購置補貼政策。通過國家農業(yè)發(fā)展計劃（RKVY）、國家糧食安全使命計劃（NFSM）以及農業(yè)機械化子任務（SMAM）等一系列國家計劃，印度政府為發(fā)展農業(yè)機械提供必要的資金支持。在農業(yè)機械化子任務中，除了購機補貼，政府還對農業(yè)機械演示與培訓、測試與示范、建立農機租賃銀行、地區(qū)推廣等活動提供多方位財政援助，援助比例為30%～60%，特殊情況下甚至可實現(xiàn)全額覆蓋。除中央政府計劃外，泰米爾納德邦、北方邦、阿薩姆邦等各邦也實施了多樣的購置補貼措施：泰米爾納德邦通過財政資助農民購買各類農業(yè)機械，普通農民、在冊種姓及部落農民可分別享受40%、50%的補貼；北方邦為農民購買拖拉機提供成本價格的25%與45 000盧比中較低者的補貼額度；阿薩姆邦則提供70%的購機補貼。

（2）信貸優(yōu)惠、科研及培訓投入：除了財政補貼以外，印度政府高度重視農業(yè)金融支持力度的提升。印度國家銀行大力開拓農村金融市場，降低涉農貸款利率，國家農業(yè)農村發(fā)展銀行也為農戶提供優(yōu)惠貸款計劃。此外，印度政府高度重視科研創(chuàng)新投入，積極推動農機產品結構升級，為農民提供免費的各類農業(yè)機械使用培訓課程。印度一系列的農機補貼政策效果十分顯著。據統(tǒng)計，近年來印度按不變價格計算的農機基本價格總增加值呈穩(wěn)定增長態(tài)勢，2011—2012年增加了約3.35萬億盧比，2014—2015年增加了3.57萬億盧比，2017—2018年增加超過5萬億盧比。

作為發(fā)展中國家，印度的農業(yè)機械化水平仍存在較大進步空間。與此相適應，印度的農機補貼政策體系也以購置補貼為主，補貼標準普遍較高，在對農業(yè)機械化推廣起到促進作用的同時也加劇了財政負擔。因此，印度政府高度重視補貼使用效率的提升，按照設備用途、馬力大小、不同應用場景等對農機補貼政策進行詳細的分類，更加方便農戶獲取信息。此外，出于小農經濟的特點，印度重點補貼中小型農具，補貼主體以小農與邊際農為主，進一步提高了補貼的精準性與補貼效益。但是，種姓制度的壓榨使得印度補貼資金分配不均，土地所有者對農業(yè)補貼依賴性較強。并且由于農業(yè)補貼投入過多，政府的其他生產性投資受限，農民收入難以實際提升，形成惡性循環(huán)。高額的補貼政策使印度赤字率居高不下，對國家經濟的發(fā)展產生了較大阻力。

綜合來看，歐盟、日本以及印度等國家和組織均有著較為完整的農機補貼政策體系。在制定農機補貼政策時，采用了購置補貼、信貸優(yōu)惠、稅收減免等多種配套措施，具體內容總結對比如表1所示。

3 農機補貼政策中外比較

3.1 中國農機補貼政策實施現(xiàn)狀

中國農機補貼政策起步較晚。2004年，中國頒布《中華人民共和國農業(yè)機械化促進法》，正式開始實行農機購置補貼政策。隨著農業(yè)生產狀況的變化，農機購置補貼政策的補貼主體范圍逐步擴大，地區(qū)也從部分區(qū)域推廣至全國，補貼機具種類及標準不斷調整完善，成為指導農業(yè)生產的重要政策工具。目前中國主要采取“自主購機、定額補貼、先購后補、縣級結算、直補到卡（戶）”的方式。獲取“農業(yè)機械推廣鑒定證書”的農機制造企業(yè)通過投檔獲取補貼資格。農戶申請購置補貼成功后，由中央財政資金進行定額補貼。補貼比例總體不超過平均售價的30%，針對生產薄弱環(huán)節(jié)、丘陵山區(qū)急需機具以及高端、復式、智能農機產品，補貼比例可提高至35%。除了購置補貼，農業(yè)機械在批發(fā)、零售環(huán)節(jié)免交增值稅。同時中國積極探索農機信貸補貼模式，如中國農業(yè)發(fā)展銀行、中國農業(yè)銀行等金融機構通過抵押、擔保、小額貸款等方式，按照農機購置價格的一定比例向農民發(fā)放優(yōu)惠貸款。

在農機補貼政策的帶動下，中國農業(yè)綜合化機械水平不斷提升。2004年中國的機耕率、機播率、機收率分別僅有48.9%、28.8%、20.9%，到2020年已提升至85.49%、58.98%、64.56%，農作物耕種收綜合機械化率上升至71.25%?！笆濉币詠?，中國農業(yè)機械化發(fā)展進入轉型升級時期，全國農機總動力達10.56億千瓦，比“十二五”期末增長了17%。但中國農業(yè)機械化在區(qū)域、品種、產業(yè)等方面仍存在發(fā)展不平衡不充分的現(xiàn)象：農機產品的科技含量不高，定位多為中低端；平原地區(qū)及主要糧食作物的機械化程度較高，而丘陵山區(qū)、經濟作物的機械化程度普遍較低；部分產業(yè)的機械化生產與耕作制度不協(xié)調等?！?021—2023年農機購置補貼實施指導意見》指出，要以滿足億萬農民農業(yè)機械化生產需求為目標，暢通農業(yè)機械化發(fā)展環(huán)節(jié)，支持農民購置先進適合的農機具。因此比較中國與國外農機補貼政策的差異，根據國情異同分析中國農機補貼政策的不足與進步方向，進而靈活借鑒他國經驗，對于進一步完善優(yōu)化農機補貼政策具有重要意義。

3.2 中外農機補貼政策的對比與啟示

3.2.1 從補貼模式對比

中國主要以購置補貼政策為主，農業(yè)生產的財政干預作用更為突出，補貼政策體系仍有待完善。而歐洲發(fā)達國家的補貼政策“脫鉤化”趨勢明顯，更注重提升農業(yè)機械競爭力，以提高農民收入、促進農業(yè)可持續(xù)發(fā)展為主要目標\[2324\]，在稱呼方面也主要使用基金計劃等更順應市場經濟的名稱。在政策執(zhí)行過程中，歐洲各國較多依托農業(yè)合作組織的帶動，以引導農民參與基金項目、稅費減免以及信貸優(yōu)惠，合作組織還可直接提供農機社會化服務。而中國農業(yè)合作組織的引導帶動能力以及中國農機低息貸款等模式的發(fā)展水平仍待提升。究其原因，歐盟等國已進入農業(yè)生產高度機械化、自動化階段，而中國目前僅三大主糧生產基本實現(xiàn)機械化，在農機裝備制造水平、農業(yè)合作組織建設以及農機作業(yè)效率等方面與先進水平仍存在差距。因此在農業(yè)生產基本實現(xiàn)機械化之前，應堅持財政補助的主體地位，并根據發(fā)展階段的不同及時更新財政投入的方向與重心，加快農業(yè)機械化科技創(chuàng)新、農機工業(yè)轉型升級。

3.2.2 從補貼范圍對比

從農機生產端來說，作為農機使用第一大國，中國農業(yè)機械呈現(xiàn)“供不應需”的特征：能享受到補貼的農機生產企業(yè)數量有限，機械供給能力較弱；高端部件生產技術不健全，農機產品研發(fā)亟待強化。中國亟須進一步發(fā)揮補貼的導向作用，推動向高端智能設備、環(huán)境友好型設備傾斜；同時注重增強企業(yè)創(chuàng)新能力，靈活調整補貼范圍，加快急需、高端、復式、智能農機產品的研發(fā)。從農機消費端來說，按照《2021—2023年全國通用類農業(yè)機械中央財政資金最高補貼額一覽表》，中國農業(yè)補貼機具以中低端機械為主，智能化、科技含量高的先進機械少，農機產品補貼種類不均衡。而發(fā)達國家多重視大功率、高技術含量、綠色環(huán)保的機械設備發(fā)展，印度等發(fā)展中國家也十分注重農機裝備的升級。從農機推廣端來說，中國在農業(yè)機械的宣傳推廣以及使用培訓方面的補貼仍有不足。印度在提供高額購置補貼的同時，還相應配套了演示與培訓等補助，可見農機推廣補貼對于農業(yè)機械化較弱的發(fā)展中國家具有重要意義。

3.2.3 從補貼標準對比

比起其他國家，中國的農機補貼比例相對較低，且各地區(qū)補貼標準存在差異。目前，中國重點機具補貼最高不超過35%，各省份可結合實際情況，在一定范圍內自行調整補貼額；而歐盟、日本、印度等國家和地區(qū)的多項農機補貼標準超過50%。一方面，作為發(fā)展中國家，中國農業(yè)機械化的快速發(fā)展離不開必要的財政補助。中國可借鑒日本、印度的相關經驗，在明確補貼目標的基礎上適當提高補貼標準，注重綠色環(huán)保機械、智能化機械、生產急需機械的優(yōu)先發(fā)展。重視補貼的精準性發(fā)放，提升補貼使用效率。另一方面，針對中國財政資源較為緊張的現(xiàn)實條件，應重視參考日本、印度存在的問題，不能一味追求補貼額度的提升。在配套措施不完善的情況下，過高的補貼比例可能會造成補貼效率的下降，影響財政資金效益。農機補貼比例應秉持適度原則，根據農業(yè)生產實際情況，將資金投放到關鍵領域。

4 中國農機補貼政策優(yōu)化建議

通過對歐盟、日本、印度等國家和組織的農機補貼政策進行對比分析，本文發(fā)現(xiàn)：一是歐洲發(fā)達國家的農機補貼支持政策多以農業(yè)合作組織為載體進行，并且更加依靠市場化的方式，以信貸優(yōu)惠、稅收減免、科研投入等間接補貼為主；二是日本、印度等亞洲國家與中國相類似，在推動農業(yè)機械化發(fā)展的早期階段，高額的直接購置補貼政策是其支持農業(yè)機械化發(fā)展的主要手段；三是高額的購置補貼模式雖能推動機械化快速發(fā)展，但也容易導致財政負擔過重、機械使用率過低、產品研發(fā)不足等問題，需要特別關注。結合各國國情和政策經驗來看，中國的農機補貼政策雖在逐步完善，但仍存在補貼政策體系不夠完善、補貼種類不均衡、補貼標準較低等問題。對此，本文提出以下優(yōu)化建議。

4.1 優(yōu)化補貼模式

第一，完善農機補貼法治建設。借鑒日本《農業(yè)機械化促進法》的成功經驗，進一步完善《中華人民共和國農業(yè)機械促進法》，以法律形式明確各級財政的支付比例，防止各級政府責任劃分不清。同時，在適應中國現(xiàn)階段國情的同時，做好與WTO規(guī)則的銜接工作，在“綠箱”和“黃箱”政策的總體框架下，盡快完善農機補貼法制。

第二，建立多元化投入機制。充分理解財政補貼對發(fā)展中國家推動農業(yè)機械化的重要作用，積極探索融資租賃承租補助、作業(yè)補貼等有效補助模式。鼓勵金融機構開設農機專項貸款服務，創(chuàng)新信貸產品，增加貸款的額度及期限。在減免購機稅的同時，借鑒發(fā)達國家在能源稅方面的減免政策，加大對于農用柴油等能源的稅收優(yōu)惠力度。

第三，強化對農機合作組織的支持。借鑒“居馬”“農機環(huán)”等組織的運行模式，成立統(tǒng)一規(guī)范的合作組織，建立完善的農機互助系統(tǒng)、支付結算系統(tǒng)，通過互幫互助、集中購買等方式降低農戶購機成本。同時，政府應針對農機合作組織制定優(yōu)惠發(fā)展政策，如發(fā)放大額低息貸款、提供額外稅收減免等，幫助其開展農機社會化服務。

4.2 細化補貼范圍

第一，完善補貼機具的范圍與結構。參考日本山地農機發(fā)展模式，充分考慮平原與丘陵地區(qū)的需求，劃定不同的補貼范圍。各地區(qū)也要結合本地經濟條件、自然特征與產業(yè)特點，進一步明確農機需求的種類?？傮w來看，重點添加科技含量高、生產急需機械，剔除低端、需求小的機械，在提高機具多樣化的同時兼顧補貼的精準性。

第二，聚焦農業(yè)機械的研發(fā)與創(chuàng)新。相較歐盟、日本等發(fā)達國家和地區(qū)，中國農機裝備技術含量較低的問題尤為突出，亟須設立科研專項基金，梳理技術短板，鼓勵企業(yè)、高校等科研機構研發(fā)農業(yè)機械的新技術、新產品。同時，發(fā)揮市場機制及社會化服務組織的作用，增加優(yōu)質農機供給企業(yè)的數量，盡快淘汰生產落后的農機生產企業(yè)。

第三，提高宣傳培訓方面的支持力度。補貼政策的落地、專業(yè)機械的使用都離不開相關的宣傳培訓。相較發(fā)達國家，中國農戶對于農機補貼政策的認知較為不足?？赏ㄟ^標語、電視、網絡等，廣泛宣傳農機補貼政策，幫助農戶了解機械作用與補貼流程，選擇更為適宜的機具類型，合理購買農業(yè)機械，不斷擴大受益農戶范圍。

4.3 完善補貼標準

第一，加大財政補貼力度。相較中國，同在亞洲的日本與印度通過財政手段對農業(yè)機械的補貼標準明顯更高。因此需要進一步優(yōu)化中國的財政補助標準，增強補貼資金投入力度。在增加中央財政支持的同時，提升省、市級財政的補貼力度，引導地方設立農業(yè)機械補貼基金，完善各地農業(yè)機械基礎設施建設，促進農業(yè)機械化區(qū)域均衡協(xié)調發(fā)展。

第二，靈活調整補貼標準。通過總結日本和印度的經驗可知，過高的補貼標準將加重財政負擔，因此在強化補貼力度之前，要進行科學的補貼額度測算及分檔工作，提高補貼資金在購置先進適用農業(yè)機械、開展有關試點和農機報廢更新等方面的分配。同時，要充分利用財政資金的杠桿作用，撬動更多金融資本支持農業(yè)機械化發(fā)展。

第三，提升補貼效率。在分配財政資金或規(guī)定貸款額度時，明確不同地區(qū)補貼的重點對象，將有限的資源分配給最需要發(fā)展的農業(yè)機械。建議將作業(yè)量作為農機購置與應用補貼分步兌付的前置條件，加強補貼績效管理。同時在資金分配過程中引入信息化管理模式，簡化審核兌付流程，優(yōu)化資金到達速度，推動補貼發(fā)放工作的高效化。

本刊投稿網址：
https://sjny.cbpt.cnki.net/

點擊封面訂購2022年11月刊