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　　就近城鎮(zhèn)化：新型城鎮(zhèn)化的一種重要趨向

▲涂圣偉 中國宏觀經(jīng)濟研究院產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟與技術(shù)經(jīng)濟研究所研究員

▲鮑家偉 中國城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員

▲吳宇哲 浙江大學(xué)城鎮(zhèn)化與空間治理研究中心主任

主持人：農(nóng)民日報·中國農(nóng)網(wǎng)記者 李竟涵 余瑤

國家統(tǒng)計局近日公布數(shù)據(jù)顯示，2022年末全國常住人口城鎮(zhèn)化率達到65.22%，這意味著“十四五”規(guī)劃中“常住人口城鎮(zhèn)化率提高到65%”的目標(biāo)已提前實現(xiàn)。而與數(shù)量增長相比，我國新型城鎮(zhèn)化的一些新趨向更為值得關(guān)注，其中就包括以縣城為重要載體的就近城鎮(zhèn)化。黨的二十大報告提出“推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)”，2023年中央一號文件強調(diào)“推進縣域城鄉(xiāng)融合發(fā)展”。就近城鎮(zhèn)化對農(nóng)民農(nóng)村有何現(xiàn)實意義？加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，應(yīng)從哪些方面發(fā)力？本期對話邀請涂圣偉、鮑家偉、吳宇哲三位專家進行探討。

就近城鎮(zhèn)化是我國城鎮(zhèn)化進入相對穩(wěn)定發(fā)展階段的一個重要標(biāo)志。其影響是多方面的，最現(xiàn)實的意義在于它順應(yīng)了我國人口從大規(guī)模流動到定居的趨勢，給新生代農(nóng)民工就業(yè)安家提供了更多選擇

主持人：過去很長一段時間內(nèi)，我國農(nóng)村流出人口都以跨省流動、異地城鎮(zhèn)化為主。近年來，就近城鎮(zhèn)化成為新型城鎮(zhèn)化的重要途徑之一。在您看來，就近城鎮(zhèn)化有哪些新的特點？為什么會出現(xiàn)這種趨向？

涂圣偉：就近城鎮(zhèn)化是我國城鎮(zhèn)化進入相對穩(wěn)定發(fā)展階段的一個重要標(biāo)志。2013年中央農(nóng)村工作會議就已提出，到2020年實現(xiàn)三個“1億”的目標(biāo)，其中包括“約1億人口在中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化”。而從實踐看，在中西部地區(qū)人口就近城鎮(zhèn)化方面，近年來出現(xiàn)了一些更加積極的新變化新特點。最明顯的是，就近城鎮(zhèn)化既能見到“物”、也能見到“人”了，縣域內(nèi)產(chǎn)業(yè)集聚與人口集聚同步性上升，說明就近城鎮(zhèn)化的質(zhì)量在提高。當(dāng)然，區(qū)域之間就近城鎮(zhèn)化并不是等速的，一些大的城市群、都市圈內(nèi)的縣城，還有一些資源環(huán)境承載能力和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)比較好的縣城，人口和經(jīng)濟集聚的態(tài)勢更加明顯；反觀一些缺乏產(chǎn)業(yè)支撐、綜合承載功能比較弱的縣城，不僅沒有出現(xiàn)人口集聚，還在發(fā)生人口外流。

就近城鎮(zhèn)化趨向的出現(xiàn)，我理解主要有三個方面原因。一是我國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展水平提升的必然結(jié)果。改革開放之初，東部沿海地區(qū)率先發(fā)展，大量中西部地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口跨省流動就業(yè)。近年來，隨著區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的深入實施，廣大中西部地區(qū)得到長足發(fā)展，環(huán)境變好了，就業(yè)創(chuàng)業(yè)機會增多，吸引了部分農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口回流。二是人口規(guī)模巨大的城鎮(zhèn)化進行到一定階段后的必然現(xiàn)象。我國城鎮(zhèn)化有別于西方國家的一個重要特點，就是人口規(guī)模巨大。這么多的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，不可能全部在大中城市、東部地區(qū)實現(xiàn)市民化。進入城鎮(zhèn)化下半程后，人口必然會在區(qū)域之間、不同等級城鎮(zhèn)之間重新流動分布。過去我們更多關(guān)注城鄉(xiāng)流動人口，而從第六次到第七次全國人口普查，我國“城城流動”人口規(guī)模增加了3500萬人。三是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口定居安居的一種現(xiàn)實選擇。對于不少農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，特別是新生代農(nóng)民工來說，“城尾鄉(xiāng)頭”的縣城已經(jīng)成為他們就業(yè)安家的一個重要選擇。另外，就近城鎮(zhèn)化的趨勢還與這些年戶籍制度改革不斷深化，中小城市落戶限制不斷放開放寬、縣城落戶限制取消有一定關(guān)系。

吳宇哲：第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國戶籍所在地與工作生活所在地不一致的人戶分離人口達到4.93億，這是一個非常龐大的數(shù)據(jù)，占了總?cè)丝诘?/3以上；2020年底我國的常住人口城鎮(zhèn)化率達到63.89%，實際上這里包含著大量的人戶分離人口。進一步分析人戶分離人口的構(gòu)成可以發(fā)現(xiàn)，跨省流動人口1.25億人，省內(nèi)跨轄區(qū)流動人口2.51億人，市轄區(qū)內(nèi)人戶分離人口1.17億人。由于跨省流動或省內(nèi)跨轄區(qū)流動人口的住房、子女教育、醫(yī)療保險等社會保障難度更大，因此就近城鎮(zhèn)化成為一種新的趨向。當(dāng)然，這其中也有經(jīng)濟下行因素的推動，一些進城務(wù)工人員因為無法承擔(dān)大城市生活成本，只好回到戶籍所在地的縣城。多重原因之下，如何推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化就變得極為重要。

主持人：在滿足農(nóng)民自身發(fā)展需求、帶動鄉(xiāng)村發(fā)展方面，就近城鎮(zhèn)化有怎樣的現(xiàn)實意義？

涂圣偉：就近城鎮(zhèn)化的影響是多方面的，最現(xiàn)實的意義在于它順應(yīng)了我國人口從大規(guī)模流動到定居的趨勢，給新生代農(nóng)民工就業(yè)安家提供了更多選擇。

在經(jīng)歷持續(xù)數(shù)十年的城鄉(xiāng)人口大流動、大遷徙之后，我們可能正迎來一個人口安居定居的時代。相比老一代農(nóng)民工，新生代農(nóng)民工大多缺乏從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動的經(jīng)驗和技能，也不太愿意回鄉(xiāng)村，而大中城市的落戶門檻、生活成本又很高。伴隨他們年齡和婚育需求的增長，在何處安家的問題既現(xiàn)實又緊迫。在這種情況下，就近城鎮(zhèn)化的門檻和成本相對較低，地緣接近、人緣相親，有利于他們較快融入城鎮(zhèn)生活，對新生代農(nóng)民工來說，有著異地城鎮(zhèn)化所不具備的優(yōu)勢。

在帶動鄉(xiāng)村發(fā)展方面，較之異地城鎮(zhèn)化，就近城鎮(zhèn)化可以減少大規(guī)模人口異地流動的社會代價，比如農(nóng)村留守問題；帶動縣域人口、產(chǎn)業(yè)、消費集聚，可以增強對鄉(xiāng)村經(jīng)濟的輻射帶動能力；同時，也可以為城市要素入鄉(xiāng)發(fā)展、城市人口入鄉(xiāng)消費提供保障，促進農(nóng)村消費和投資增長。在就近城鎮(zhèn)化過程中，通過統(tǒng)籌縣鄉(xiāng)村公共資源配置，提升人口與設(shè)施服務(wù)的匹配性，有利于提高公共資源配置效率，改善城鄉(xiāng)居民整體福利水平。

當(dāng)然，我們重視和強調(diào)就近城鎮(zhèn)化的意義，并不是要否定異地城鎮(zhèn)化的作用，二者都是我國城鎮(zhèn)化的重要實現(xiàn)形式，也是相互補充、相互協(xié)調(diào)的關(guān)系。

堅持以人為本的城鎮(zhèn)化，應(yīng)在保護財產(chǎn)權(quán)、賦予選擇權(quán)、保障收益分配權(quán)上下功夫。依法保障進城落戶農(nóng)民的土地等合法權(quán)益；賦予其自主選擇落戶、自愿退出農(nóng)村權(quán)益等自由選擇權(quán)；充分保障農(nóng)村居民、“帶權(quán)進城”農(nóng)民的收益分配權(quán)

主持人：推進就近城鎮(zhèn)化，要緊緊圍繞城鄉(xiāng)居民的獲得感、幸福感、安全感的提升，尤其是必須充分尊重農(nóng)民意愿。在此過程中，如何更好地保障農(nóng)村居民、進城農(nóng)民和城鄉(xiāng)間“兩棲”農(nóng)民等各類主體的利益？

吳宇哲：在推進就近城鎮(zhèn)化進程中，農(nóng)民的核心權(quán)益在土地。對于農(nóng)村居民，重點是承包經(jīng)營權(quán)的持久性，保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變。

對于進城農(nóng)民，重點是保障其合法權(quán)益，不得以退出土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進城落戶的條件；已經(jīng)在縣城購買商品房的，可以依法自愿有償退出宅基地。需要強調(diào)的是，不得以各種名義違背農(nóng)民意愿強制流轉(zhuǎn)宅基地和強迫農(nóng)民“上樓”，不得違法收回農(nóng)戶合法取得的宅基地，保證進城農(nóng)民利益不受損。

對于城鄉(xiāng)間的“兩棲”農(nóng)民，如果在縣城有穩(wěn)定就業(yè)的，在自愿前提下鼓勵其將承包地流轉(zhuǎn)，采取多種方式盤活利用閑置宅基地和閑置住宅，不僅可以增加租金或分紅收入，同時還能實現(xiàn)地盡其用。

涂圣偉：以人為本是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的基本價值遵循，不論是異地城鎮(zhèn)化還是就近城鎮(zhèn)化，出發(fā)點和落腳點都應(yīng)該是滿足城鄉(xiāng)居民的美好生活需要。當(dāng)前推進就近城鎮(zhèn)化，不能走以地為本、以犧牲農(nóng)村利益為代價的路，特別是不能違背農(nóng)民意愿，強迫農(nóng)民進城買房“上樓”，或以退出農(nóng)村權(quán)益作為進城落戶條件，而是必須堅持以人為本。

我認為應(yīng)該在保護財產(chǎn)權(quán)、賦予選擇權(quán)、保障收益分配權(quán)上下功夫。要依法保障城鄉(xiāng)居民的財產(chǎn)權(quán)利，特別是進城落戶農(nóng)民的土地等合法權(quán)益，增強財產(chǎn)安全感；賦予自由選擇權(quán)，包括自主選擇落戶、自愿退出農(nóng)村權(quán)益等；充分保障收益分配權(quán)，有效盤活農(nóng)村資源資產(chǎn)，讓農(nóng)村居民、“帶權(quán)進城”的農(nóng)民都能享受到資產(chǎn)增值收益。

鮑家偉：從政策來看，農(nóng)民在農(nóng)村的相關(guān)產(chǎn)權(quán)得到了有力保障。2023年中央一號文件強調(diào)“保障進城落戶農(nóng)民合法土地權(quán)益，鼓勵依法自愿有償轉(zhuǎn)讓”。《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實施方案》明確提出依法保障進城落戶農(nóng)民的農(nóng)村土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，健全農(nóng)戶“三權(quán)”市場化退出機制和配套政策。未來可試點探索農(nóng)戶“三權(quán)”退出改革，在堅持依法保障進城落戶農(nóng)民“三權(quán)”的基礎(chǔ)上，選取集體經(jīng)濟較落后、資源資產(chǎn)價值較低的農(nóng)村試點，分批分期推進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)置換城鎮(zhèn)住房、社會保險等的有效途徑，推動有意愿的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶。

主持人：伴隨著農(nóng)村生活條件的改善、農(nóng)村土地價值的上升，如果城市沒有就業(yè)機會支撐和保障制度兜底，很容易出現(xiàn)農(nóng)民流而不遷、不轉(zhuǎn)戶籍的現(xiàn)象。長期來看，這不利于新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和鄉(xiāng)村振興。如何破解這一問題？怎樣加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化？

涂圣偉：這是一個非常值得探討的話題，也是一個非常有意思的話題。在城鄉(xiāng)中國轉(zhuǎn)型進程中，出現(xiàn)了一種特殊的“安全閥”機制，這個機制就是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口能夠在城鄉(xiāng)間“可進可退”，從而為應(yīng)對經(jīng)濟社會發(fā)展風(fēng)險挑戰(zhàn)提供了回旋余地。簡單來說，就是農(nóng)民在農(nóng)村保留“一畝三分地”，一旦遇到經(jīng)濟危機等較大的沖擊，在城市待不下去或者賺不到錢的時候，回家還有地種、有飯吃，進而避免了城市大規(guī)模失業(yè)影響社會穩(wěn)定。當(dāng)情況好轉(zhuǎn)后，大量農(nóng)民工又返回城市打工就業(yè)，為經(jīng)濟復(fù)蘇提供源源不斷的勞動力。

客觀來說，這種“安全閥”機制在當(dāng)前階段有其合理性，對涉及土地等農(nóng)民基本權(quán)益，特別是改變千百年來生產(chǎn)生活方式的事情，必須慎之又慎。然而，從新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和鄉(xiāng)村振興的長遠要求看，也有調(diào)整、優(yōu)化和轉(zhuǎn)換的必要。

解決好這一問題，促進更多農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口有序?qū)崿F(xiàn)永久性遷移，可以從“城”和“鄉(xiāng)”兩方面想辦法。“城”的方面，要在降低定居成本、強化權(quán)益保障、減少收入風(fēng)險、加快融入城市等方面下更多功夫；“鄉(xiāng)”的方面，要加快完善農(nóng)戶“三權(quán)”市場化退出機制和配套政策，暢通進城農(nóng)民處置農(nóng)村資產(chǎn)權(quán)益的通道，讓農(nóng)民帶資進城、安心落戶。

鮑家偉：城鎮(zhèn)化包括戶籍人口城鎮(zhèn)化和常住人口城鎮(zhèn)化。近年來，我國大部分城市的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量呈逐年下降趨勢，“不愿落”現(xiàn)象普遍存在。這是因為居住證制度降低了落戶的必要性，居住證持有者與城鎮(zhèn)戶籍居民享有的基本公共服務(wù)已趨于拉平，城鄉(xiāng)“兩棲”的便利降低了落戶的積極性。而靈活就業(yè)則降低了落戶預(yù)期，個體經(jīng)營、非全日制以及新就業(yè)形態(tài)等靈活多樣的就業(yè)方式，給農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口創(chuàng)造了大量就業(yè)機會，但也造成了不穩(wěn)定就業(yè)，特別是就業(yè)地的不穩(wěn)定，間接影響了落戶意愿。

基于上述情況，可考慮淡化戶籍人口城鎮(zhèn)化率統(tǒng)計考核，把推進常住人口城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)全覆蓋、與戶籍人口同城同待遇作為工作重點，吸引本地和外地農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)安家。

吳宇哲：這個問題的關(guān)鍵在于，縣城必須有一定的產(chǎn)業(yè)集聚度和財政積累。以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化，需要圍繞著生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間推進。生產(chǎn)要尊重規(guī)律，要符合集聚效應(yīng)，因地制宜確定縣城的優(yōu)勢行業(yè)，成為國內(nèi)大循環(huán)中重要的節(jié)點。在生活上，對轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)戶籍的人口落實社會保障，核心是住房保障，還要實現(xiàn)“三險一金”及醫(yī)療、失業(yè)、養(yǎng)老保障均等化。在生態(tài)上，縣城要進一步發(fā)揮優(yōu)勢，優(yōu)化與大城市的交通聯(lián)系，可以在縣城的低丘緩坡建設(shè)低密度住宅，既不占用耕地又可以吸引大城市的人口定居?？傊a(chǎn)業(yè)集聚和縣城財政有保證，加快推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口縣域內(nèi)城鎮(zhèn)化才有可能。

縣城是就近城鎮(zhèn)化的重要載體。提升縣城吸納就業(yè)能力，發(fā)展縣域產(chǎn)業(yè)，要避免同質(zhì)競爭、“大而全”，必須融入城鄉(xiāng)分工體系，立足縣城特色資源，服務(wù)縣域發(fā)展需求

主持人：縣城位于“城尾鄉(xiāng)頭”，是就近城鎮(zhèn)化的重要載體。然而，相對于大中城市，縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的就業(yè)類型少、容量小。如何提升縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)吸納就業(yè)的能力，促進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口穩(wěn)定增收？

涂圣偉：縣城是就近城鎮(zhèn)化的重要載體，我國縣城建設(shè)總體滯后、縣域經(jīng)濟普遍不發(fā)達是客觀現(xiàn)實。目前，不少中西部地區(qū)縣城主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)單一，經(jīng)濟活力不夠，就業(yè)吸引力和承載力不強，城市更新緩慢，導(dǎo)致人口資源外流、消費需求減少，造成產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級更加困難。要打破這種循環(huán)，提升縣城和鄉(xiāng)鎮(zhèn)吸納就業(yè)的能力，必須千方百計發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟，培育縣域特色支柱產(chǎn)業(yè)。

在發(fā)展縣域產(chǎn)業(yè)過程中，要避免一些誤區(qū)。與周邊大中城市比，縣城在招商競爭中優(yōu)勢較少，產(chǎn)業(yè)同質(zhì)競爭不會有出路。同時，縣域組織配置資源能力和要素支撐條件，決定了縣域經(jīng)濟不可能做到“大而全”。因此，縣城產(chǎn)業(yè)發(fā)展必須融入城鄉(xiāng)分工體系，立足縣域特色資源、服務(wù)縣域發(fā)展需求，發(fā)展壯大本地化產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟。比如，一些有豐富特色農(nóng)產(chǎn)品資源的縣城，可以圍繞服務(wù)三農(nóng)發(fā)展，做優(yōu)做強農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，提升產(chǎn)業(yè)附加值。

主持人：當(dāng)前我國縣域城鎮(zhèn)化還存在“水平偏低、人氣不足、設(shè)施落后、產(chǎn)業(yè)乏力”等問題。對于加強縣域新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，您有哪些建議？要注意避免哪些問題？

吳宇哲：縣域城鎮(zhèn)化一個重點工作是“補短板”，每個縣城首先應(yīng)該對自己的問題有一個“診斷”，然后才能對癥下藥。因為地方財力有限，縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)是一個循序漸進的工作，要注重投入與產(chǎn)出的關(guān)系，把好鋼用在刀刃上。

還要注重縣城的分類。比如，在大城市周邊的，可以通過改善交通，與大城市形成一小時交通圈，成為大城市輻射發(fā)展的一部分；專業(yè)功能縣城、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城和重點生態(tài)功能區(qū)縣城，則應(yīng)加強專業(yè)市場、農(nóng)業(yè)服務(wù)、旅游服務(wù)等相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。始終要記住，縣城建設(shè)的核心是有利于產(chǎn)業(yè)發(fā)展，有利于居民生活服務(wù)水平提升，要盡量避免面面俱到，尤其防止“形象工程”。

涂圣偉：推進縣域新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，不能單純依靠外部資源投入，也不是簡單地增加投資“補短板”，關(guān)鍵在于形成縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展、就業(yè)增長、人口集聚、市場擴大的良性循環(huán)，增強縣域發(fā)展內(nèi)生動力。

在這一過程中，需要把握好以下幾點。一是要保持歷史耐心?？h城發(fā)展有其自身規(guī)律，縣域城鎮(zhèn)化也是一個復(fù)雜系統(tǒng)的過程，要防止大拆大建、貪大求洋，避免盲目求快，不能將縣域城鎮(zhèn)化建設(shè)異化為“造城運動”，實踐中這樣的教訓(xùn)并不少。二是不能一種模式包打天下。我國縣城數(shù)量大、類型多，發(fā)展基礎(chǔ)不同，不同發(fā)展階段、不同發(fā)展條件的地區(qū)，推進縣域新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的內(nèi)容、重點也會有所不同。產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)好、資源環(huán)境承載能力強的縣城，會進一步集聚經(jīng)濟和人口，而部分縣城可能出現(xiàn)人口流失、產(chǎn)業(yè)衰退的“雙收縮”。對此，必須科學(xué)把握功能定位，分類引導(dǎo)縣城發(fā)展方向，因縣施策、分類推進。三是要處理好政府和市場的關(guān)系。城鎮(zhèn)化是一個歷史自然過程，也是一個市場主導(dǎo)的發(fā)展過程。加強縣域新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，應(yīng)該充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，避免政府的不合理干預(yù)。同時，強化政府在制定規(guī)劃政策、提供公共服務(wù)、營造制度環(huán)境等方面職責(zé)。

就近城鎮(zhèn)化一定程度上將優(yōu)化我國城鎮(zhèn)化空間格局?？h城發(fā)展分化既是客觀趨勢，也符合城鎮(zhèn)化一般規(guī)律。要充分尊重縣城發(fā)展規(guī)律，分類引導(dǎo)大城市周邊縣城、專業(yè)功能縣城、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城等發(fā)展

主持人：就近城鎮(zhèn)化是否會改變我國現(xiàn)有的城鎮(zhèn)空間格局？如何理順縣城與大中城市、縣城與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的關(guān)系，促進協(xié)調(diào)發(fā)展？

涂圣偉：推進就近城鎮(zhèn)化、縣域城鎮(zhèn)化，一定程度上將優(yōu)化我國城鎮(zhèn)化空間格局，但不會從根本上將其改變。這是因為，我國城鎮(zhèn)化是在人口和地理超大規(guī)?；A(chǔ)上推進的，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)聯(lián)動發(fā)展，是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)一以貫之的方向。推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，與推動城市群建設(shè)、大中城市發(fā)展和鄉(xiāng)村振興并行不悖。

縣城是城市與鄉(xiāng)村、工業(yè)和農(nóng)業(yè)的聯(lián)結(jié)點，也是城鄉(xiāng)經(jīng)濟循環(huán)的交匯點，在整個城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)體系中，縣城的建設(shè)和發(fā)展有不可替代的重要作用。但不同類型的縣城功能定位不同，發(fā)揮的作用也不同。要更好地發(fā)揮縣城聯(lián)城結(jié)鄉(xiāng)、承上啟下的紐帶作用，促進縣城與大中城市集群、周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，必須明確縣城的功能定位，分類引導(dǎo)大城市周邊縣城、專業(yè)功能縣城、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城、重點生態(tài)功能區(qū)縣城、人口流失縣城等的發(fā)展方向。

鮑家偉：隨著城鎮(zhèn)化從快速發(fā)展期逐步轉(zhuǎn)入平臺發(fā)展期，人口總體上還會向城市群、都市圈和大城市集聚，同時也會有一些縣城隨著人口流入不斷壯大，一些保持大體穩(wěn)定、一些面臨人口減少。這樣的縣城發(fā)展分化既是客觀趨勢，也符合城鎮(zhèn)化一般規(guī)律。因此，要充分尊重縣城發(fā)展規(guī)律，準(zhǔn)確把握演變態(tài)勢，推動走各具特色的縣城建設(shè)道路。一方面，要支持條件好的縣城重點發(fā)展，精準(zhǔn)選擇基礎(chǔ)好、潛力大的縣城，特別是城市群和都市圈等地區(qū)內(nèi)的縣城，使之成為吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的重要空間。另一方面，要客觀理性地看到一些縣城常住人口正在減少的現(xiàn)實，防止人口流失縣城盲目建設(shè)。

吳宇哲：縣域城鎮(zhèn)化離不開城市群、都市圈的依托。2009年，世界銀行在《世界發(fā)展報告》中提出了“集聚指數(shù)”概念，用于改進傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化定義，認為1平方公里的人口密集區(qū)滿足以下三個條件，就達到了城鎮(zhèn)的基準(zhǔn)：一是人口密度每平方公里超過150人，二是60分鐘交通時間內(nèi)可抵達規(guī)模較大的集聚區(qū)，三是這個可達的規(guī)模較大的集聚區(qū)，人口達到5萬的閾值。

“集聚指數(shù)”是指導(dǎo)推進就近城鎮(zhèn)化的重要理論基礎(chǔ)，在空間關(guān)系滿足“集聚指數(shù)”后，核心就是協(xié)調(diào)縣城與大中城市集群、縣城與周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的功能分區(qū)和產(chǎn)業(yè)關(guān)系。這其中有規(guī)劃的成分，更要順應(yīng)市場規(guī)律，發(fā)揮好有為政府和有效市場的協(xié)同作用。

主持人：讓更多農(nóng)民“在家門口就業(yè)”，實現(xiàn)就近城鎮(zhèn)化，符合農(nóng)村的發(fā)展實際，契合農(nóng)民的發(fā)展愿望，是當(dāng)前我國推進新型城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容，也是實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的有效途徑。就近城鎮(zhèn)化是一個歷史過程，需要我們保持耐心與定力，因地制宜、因縣施策，尤其要做到尊重農(nóng)民的意愿，充分保障農(nóng)民的合法權(quán)益。感謝三位嘉賓做客《對話》欄目，分享精彩觀點！