借鑒國際經驗，推動鄉(xiāng)村振興

資料圖

編者的話：德國的城市化起步較早，在其城市化的不同發(fā)展階段，鄉(xiāng)村地區(qū)面臨的問題和挑戰(zhàn)有較大差異，德國采取的應對措施也在不斷調整完善，取得了良好的鄉(xiāng)村振興效果。

法國和英國是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和農業(yè)現代化先行國家，目前農業(yè)經營已經實現了專業(yè)化，鄉(xiāng)村發(fā)展較為成功。他山之石，可以攻玉。這三個國家在鄉(xiāng)村發(fā)展政策方面進行了一系列有益探索，其經驗和教訓對我國更好實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、推動鄉(xiāng)村實現“農業(yè)強、農村美、農民富”具有一定借鑒意義。

德國：問題導向 動態(tài)施策 系統(tǒng)推進

葉興慶 程 郁 于曉華

德國城市化起步較早，在其城市化的不同發(fā)展階段，鄉(xiāng)村地區(qū)面臨的問題和挑戰(zhàn)有較大差異，其采取的應對措施也在不斷調整。

早在1850年至1855年間，德國的城市化率就超過了30%，進入城市化快速發(fā)展階段；1890年至1895年間，其城市化率超過了50%，進入以城市為中心的發(fā)展階段；1955年至1960年間，其城市化率超過了70%，進入后城市化時期。

1871年統(tǒng)一之前，德國大小城邦林立，加之后來國家空間規(guī)劃和區(qū)域政策有意識地引導工業(yè)企業(yè)向小城市和鎮(zhèn)布局，這使德國城市化呈現出一個突出特征——城市的分布和規(guī)模結構非常均衡，以小城市和鎮(zhèn)為非農人口的主要承載空間。大部分城市和鎮(zhèn)以都市圈的形式聯結在一起，既在空間上分散布局，又在經濟上緊密相連。

盡管如此，德國進入城市化快速發(fā)展階段后，同樣面臨鄉(xiāng)村發(fā)展的挑戰(zhàn)。在城市化率30%至50%的發(fā)展階段，農村人口大量流入城市，大片鄉(xiāng)村土地荒廢，鄉(xiāng)村景觀和生態(tài)環(huán)境遭受工業(yè)化城市化的破壞。

在城市化率50%至70%的發(fā)展階段，人口和就業(yè)向城市的集中導致鄉(xiāng)村人口進一步減少，鄉(xiāng)村“空心化”更加嚴重，村莊衰落趨勢更加明顯。在城市化率超過70%以后，無計劃的“返鄉(xiāng)運動”，導致農村地區(qū)建筑密度增大、交通擁擠雜亂、土地開發(fā)過度、土地使用矛盾加劇，工業(yè)化思維的建設改造破壞了農村原有的村落形態(tài)和自然風貌。

新世紀以來，由于人口老齡化以及鄉(xiāng)村公共服務的“規(guī)模不經濟”，德國鄉(xiāng)村仍然難以避免人口衰減、經濟活力下降等問題，德國面臨人口“再城市化”、鄉(xiāng)村“再振興”的新挑戰(zhàn)。

在不同發(fā)展階段，德國應對鄉(xiāng)村發(fā)展挑戰(zhàn)的做法有較大差異。值得注意的是，在城市化率接近和超過70%以后，德國推動鄉(xiāng)村振興的做法更加全面系統(tǒng)。

一是以產業(yè)的“逆城市化”增加鄉(xiāng)村就業(yè)機會。第二次世界大戰(zhàn)結束后，大規(guī)模重建使城市成為經濟和生活的中心，加之農業(yè)機械化使大量勞動力從農業(yè)中解放出來，鄉(xiāng)村人口大量減少，鄉(xiāng)村發(fā)展缺乏生機活力。

針對這種情況，德國出臺法律，推動小規(guī)模農戶退出后的土地流轉集中、發(fā)展農業(yè)規(guī)模經營，推動完善鄉(xiāng)村基礎設施、提高鄉(xiāng)村生活水平。

通過完善產業(yè)基礎設施和功能區(qū)布局規(guī)劃，強化小城市和鎮(zhèn)的產業(yè)配套與服務功能，增強其對大企業(yè)的吸引力，讓“在小城市和鎮(zhèn)工作、回鄉(xiāng)村居住”成為理想的工作生活方式，形成了產業(yè)和人口的“逆城市化”發(fā)展趨勢。德國排名前100名的大企業(yè)中，只有3個將總部放在首都柏林，很多大企業(yè)的總部設在小鎮(zhèn)上。

這在很大程度上帶動了鄉(xiāng)村的現代化，促進了城鄉(xiāng)的均衡協調發(fā)展。鄉(xiāng)村條件的改善，加之土地和稅收優(yōu)惠政策的推動，使一些大企業(yè)積極向鄉(xiāng)村腹地轉移。例如，20世紀70年代初，位于巴伐利亞州的寶馬公司將主要生產基地轉移到距離慕尼黑120公里之外的一個小鎮(zhèn)，為周邊鄉(xiāng)村地區(qū)提供了25000多個就業(yè)機會。

二是以“村莊更新”提升鄉(xiāng)村生活品質。經歷了工業(yè)化驅動的“逆城鎮(zhèn)化”階段后，德國鄉(xiāng)村人口結構已由傳統(tǒng)的農業(yè)人口為主轉變?yōu)榉寝r業(yè)人口為主。把這些人留在鄉(xiāng)村，除了就業(yè)外，還需要增強鄉(xiāng)村綠色生態(tài)環(huán)境和特色風貌對他們的吸引力。

德國出臺了一系列法律法規(guī)，通過補貼、貸款、擔保等方式支持鄉(xiāng)村基礎設施建設，保護鄉(xiāng)村景觀和自然環(huán)境，使鄉(xiāng)村更加美麗宜居。經過逐步演變，村莊更新計劃已成為“整合性鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展框架”，旨在以整體推進的方式確保農村能夠享受同等的生活條件、交通條件、就業(yè)機會。

村莊更新計劃包括基礎設施的改善、農業(yè)和就業(yè)發(fā)展、生態(tài)和環(huán)境優(yōu)化、社會和文化保護四方面目標。德國實踐表明，一個村莊的改造一般要經過10年至15年的時間才能完成。

三是以創(chuàng)新發(fā)展推動鄉(xiāng)村“再振興”。通過實施村莊更新項目，德國大部分鄉(xiāng)村形成了特色風貌和生態(tài)宜人的生活環(huán)境。但由于鄉(xiāng)村人口老齡化和人口數量的減少，使得基本生活服務因缺乏市場規(guī)模而供應不足，生活便利性下降又導致人口進一步從鄉(xiāng)村流出。

特別是醫(yī)療服務的不充分使越來越多的老年人賣掉鄉(xiāng)村住房到城市居住，現代生活服務設施和就業(yè)機會的不足使年輕人越來越難以留在鄉(xiāng)村。面對如何保持鄉(xiāng)村活力這個新問題，德國又出現了鄉(xiāng)村“再振興”的需求。

2014年，德國聯邦農業(yè)與食品部提出了新的農村發(fā)展計劃，其目標是支持農村創(chuàng)新發(fā)展，讓農村成為有吸引力、生活宜居、活力充沛的地區(qū)。該項目包括四大板塊：未來導向的創(chuàng)新戰(zhàn)略樣本和示范項目、鄉(xiāng)村提升項目、“活力村莊”和“我們的村莊有未來”的競賽獎勵、讓鄉(xiāng)村能夠獲得創(chuàng)新資源并支持鄉(xiāng)村發(fā)展領域的研究創(chuàng)新。

啟示：做活中小城鎮(zhèn)“新節(jié)點” 抓牢土地整治“牛鼻子”

中德兩國發(fā)展階段不同，在農村土地所有制、鄉(xiāng)村治理結構、城鄉(xiāng)關系等重大制度安排等方面都有很大差異，但兩國都具有深厚的農耕文化傳統(tǒng)，都很重視城市化進程中的鄉(xiāng)村發(fā)展問題。從德國促進鄉(xiāng)村振興的做法中，我們可以得到一些啟示。

第一，均衡的城市化和生產力布局更有利于鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展。德國走出了一條以小城市和鎮(zhèn)為主的城市化道路，通過空間規(guī)劃和區(qū)域政策，引導工業(yè)向小城市和鎮(zhèn)布局，為“在鄉(xiāng)村生活、在城鎮(zhèn)就業(yè)”的人口遷移模式的發(fā)展提供了機會，帶動了鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展。

我國于1996年邁過30%的城鎮(zhèn)化率，進入城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，但城鎮(zhèn)化進程中各類資源明顯向大城市集中，“大中小城市和小城鎮(zhèn)協調發(fā)展”的預期結果并未出現。特別是以東南沿海地區(qū)和大中城市為主、農民大跨度轉移就業(yè)的人口遷移模式，對鄉(xiāng)村腹地的帶動效果較差。

今后應更好考慮在基礎設施投資、醫(yī)療和教育資源布局、土地指標分配等方面為中西部地區(qū)縣城和小城鎮(zhèn)發(fā)展創(chuàng)造條件。把小城市和鎮(zhèn)這個節(jié)點做活，為城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供有效支點。

第二，土地整治是促進鄉(xiāng)村振興的重要平臺。德國在城市化進程中始終重視鄉(xiāng)村土地整治，將其作為解決鄉(xiāng)村發(fā)展問題的重要切入點，在不同發(fā)展階段賦予其不同功能。

德國的經驗表明，隨著城市化的發(fā)展，鄉(xiāng)村土地利用的結構、布局、功能都會發(fā)生急劇變化，單純靠土地市場難以適應這種急劇變化，需要政府以法律、規(guī)劃、建設項目等方式介入。

應賦予我國農村土地整治更完整的功能，將其作為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要平臺，推動土地整治與農業(yè)規(guī)模經營、鄉(xiāng)村旅游、基礎設施建設、景觀和環(huán)境保護等相結合。

第三，不同發(fā)展階段鄉(xiāng)村發(fā)展滯后的內在邏輯不同，促進鄉(xiāng)村振興的策略也需相應調整。德國作為工業(yè)化的先行者，經歷了城市化的完整過程，其在不同發(fā)展階段面臨的鄉(xiāng)村發(fā)展問題不同，應對策略也有較大差異。我國目前仍處在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，應堅定不移地推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，繼續(xù)降低鄉(xiāng)村人口總量和占比。

但從現在開始，就要注意改善鄉(xiāng)村人口結構，讓鄉(xiāng)村能夠留住和吸引一批年輕人，以增強鄉(xiāng)村生機和活力。

第四，促進鄉(xiāng)村振興需要營造社會氛圍。德國不僅通過頒布一系列法律法規(guī)、實施村莊更新計劃和歐盟“引領項目”等投資建設活動來促進鄉(xiāng)村振興，而且注重為鄉(xiāng)村振興營造良好氛圍，比如積極開展全國性的競賽等。

近年來，我國一些地方自發(fā)開展了美麗鄉(xiāng)村、星級農家樂等評比，農業(yè)農村部也推動開展了“中國農民豐收節(jié)”活動。應借鑒德國經驗，對這些活動進行統(tǒng)籌謀劃，圍繞現階段鄉(xiāng)村振興的核心內容設計賽事內容和規(guī)則，提高活動的質量效益和影響力。

（作者單位：國務院發(fā)展研究中心農村經濟研究部、德國哥廷根大學農業(yè)經濟系）

法英：推動農業(yè)經營專業(yè)化與城鄉(xiāng)互補

秦中春 周群力

通過對法國南部和英國北部的鄉(xiāng)村生活以及現代農業(yè)發(fā)展情況進行實地考察，我們發(fā)現，法國和英國的農業(yè)經營已經實現專業(yè)化，鄉(xiāng)村發(fā)展已成功轉型，鄉(xiāng)村居民很多但其中農民很少，已經不存在傳統(tǒng)意義上的農民，新一代農民收入至少處于當地中等或以上水平，城鄉(xiāng)發(fā)展已相互融合。法國和英國鄉(xiāng)村發(fā)展變化的趨勢、促進鄉(xiāng)村轉型發(fā)展的一些做法，對我國更好實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有重要啟示和借鑒意義。

法國英國鄉(xiāng)村和農業(yè)的轉型發(fā)展從上個世紀就已經發(fā)生，兩國在鄉(xiāng)村發(fā)展政策和體制方面進行了一系列改革。

一是實行農業(yè)經營專業(yè)化，培育現代化新型農民隊伍。據法國國家科研中心的研究，上個世紀中葉后，法國鄉(xiāng)村和農業(yè)發(fā)展發(fā)生了一個重大變化：在一代人的時間內，法國傳統(tǒng)農民就走向了終結，這些農民曾是一個以千年計的傳統(tǒng)農耕文明的代表。

與此同時，一些從事商品農業(yè)生產的新型農民出現，為市場提供了充裕食品，推動了鄉(xiāng)村社會的驚人變化，實現了家庭和經營的分離，使多種兼營活動蓬勃發(fā)展，新型農民積極參與合作、信貸和互助組織建設，這些農民是現代化高效率的商品農業(yè)的勞動者，他們的數量僅為二戰(zhàn)前后傳統(tǒng)農民的三分之一。

值得注意的是，在法國鄉(xiāng)村發(fā)展進程中相關政策規(guī)定：凡是在法國從事農業(yè)生產經營的人，不管是用自有土地經營，還是租賃別人的土地經營，都需要注冊辦理公司經營證，要交稅、辦理保險、獲得歐盟補貼等，凡是沒有注冊為公司的是不能從事農業(yè)經營活動的。

這個政策的實施相當于對農民的從業(yè)資格進行了嚴格規(guī)范，并在此基礎上進行管理服務和提供補貼，推進了農業(yè)經營專業(yè)化、傳統(tǒng)農民的分化和新型農民的職業(yè)化，最終建立和形成了一支現代化的少而精的新型農民隊伍。

二是支持農業(yè)科研推廣，建設穩(wěn)定的科技支撐體系?？蒲兄魏腿瞬排囵B(yǎng)是現代農業(yè)的基礎，是解決資源要素瓶頸約束的重要途徑。與工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的科技不同，農業(yè)科研及推廣對自然條件依賴性大，需要開展定點對比試驗，需要長期不斷積累。

英國洛桑農業(yè)研究中心從1843年就開始進行小麥生產科學試驗，并長期進行定點對比試驗，取得并積累了完整的試驗數據，為英國乃至世界農業(yè)科研提供了基礎支撐。英國土地的土壤條件較差，但由于其農業(yè)技術發(fā)達、土地開發(fā)科學，土地多已成為熟化地，農作物產量、農業(yè)勞動生產率都很高，每年以占全部從業(yè)勞動力約1%的農業(yè)勞動力就能生產全部所需的60%的農產品。

英國對農業(yè)科研和新技術、新成果的普及和推廣高度重視并不斷加強，農民素質不斷提高，這成為促進其農業(yè)發(fā)展的重要因素。

三是參加歐盟共同農業(yè)政策，建立統(tǒng)一市場和監(jiān)管補貼體系。歐盟共同農業(yè)政策對法國和英國農業(yè)的發(fā)展影響很大。這項政策最初的目的是為了推進歐洲重建、解決食品供應短缺問題、實現農產品自給。這項政策自1960年6月底提出，從1962年開始正式實施，至今已有50多年，其具體內容不斷隨時代發(fā)展而變化。

兩國參加這一政策體系后，農產品在價格上較為有利，農業(yè)勞動生產率較高的農場主享有競爭優(yōu)勢，鄉(xiāng)村發(fā)展的多樣性、多功能性、現代化和自然環(huán)境的保護得到增強，并建立了有效運轉的生產監(jiān)測、市場管理和補貼體系，農業(yè)管理更加規(guī)范并逐漸趨同。

四是推進城鄉(xiāng)功能互補，將生態(tài)宜居開發(fā)為鄉(xiāng)村發(fā)展的比較優(yōu)勢。法國和英國在工業(yè)化、城市化進程中，不僅重視現代農業(yè)的發(fā)展，而且重視發(fā)揮鄉(xiāng)村的多功能性，推進城鄉(xiāng)功能互補。目前兩國的鄉(xiāng)村已經實現生態(tài)宜居，吸引了大量人口到鄉(xiāng)村居住和旅游、度假等。

住在鄉(xiāng)村的人口不以農民為主，有市民、農民、游客等各類人口，特別是有很多收入水平較高、靈活就業(yè)的人口和中老年人口等。大量的非農業(yè)人口居住在鄉(xiāng)村，不僅優(yōu)化了城鄉(xiāng)發(fā)展格局，而且優(yōu)化了鄉(xiāng)村人口結構，提高了鄉(xiāng)村經濟社會發(fā)展水平。

五是加強對土地發(fā)展權的管控，促進鄉(xiāng)村長期健康穩(wěn)定發(fā)展。土地使用制度對鄉(xiāng)村發(fā)展非常重要，它的一個重要內容是對土地發(fā)展權的界定和管理。法國和英國的土地既有個人所有制，也有公共所有制，但政府在公共管理上一律嚴格且平等要求。

特別是通過對土地發(fā)展權進行深入界定和合理規(guī)范，按照規(guī)劃和法律等進行嚴格管控，保證社會公眾利益不受私人發(fā)展侵犯，實現了人與人之間在土地利用上的利益平衡。

六是改革市縣行政關系，推進城鄉(xiāng)公共服務均等化。法國和英國城鄉(xiāng)發(fā)展已經融為一體，一個重要原因是，鄉(xiāng)村區(qū)域的行政管理和城鎮(zhèn)區(qū)域的行政管理，兩者地位平級，公共管理服務方式和內容趨同，這個變化從上世紀就已經開始發(fā)生。

啟示：加強“長板” 綜合開發(fā) 有序發(fā)展

從法國和英國的鄉(xiāng)村發(fā)展歷程看，鄉(xiāng)村建設得好，同樣可以成為新的經濟增長點，但這必須在鄉(xiāng)村發(fā)展中引入新的模式，把綜合開發(fā)鄉(xiāng)村的比較優(yōu)勢作為重要目標。兩國的實踐表明，靠在鄉(xiāng)村單純發(fā)展農業(yè)以及向農民提供補貼的傳統(tǒng)模式，難以實現既定目標。畢竟，農業(yè)部門能提供的就業(yè)機會不到10%。

還要看到，鄉(xiāng)村的概念是以人口密度等指標來界定的，鄉(xiāng)村產業(yè)的發(fā)展遠不限于農業(yè)，鄉(xiāng)村有“綠色地區(qū)”也有“棕色地區(qū)”（比如小城鎮(zhèn)）。發(fā)達國家有大量人口在鄉(xiāng)村生活，這些人口是鄉(xiāng)村居民，但他們的生活方式是城市化的。

因此，這些國家在政策設計上，不是一提到鄉(xiāng)村發(fā)展就聚焦于補貼農民，包括實行產業(yè)傾斜政策和收入直接補貼政策等，這種模式的政策效果是十分有限的，因為補貼后農民經營的內容可能還是原來的，農業(yè)結構和發(fā)展模式沒有變化，導致城鄉(xiāng)差距仍然存在甚至繼續(xù)擴大。

可見，促進鄉(xiāng)村發(fā)展轉型需要考慮促進跨產業(yè)跨行業(yè)發(fā)展，培育積聚人口和服務的小型城鎮(zhèn)及“棕色地區(qū)”，開發(fā)投資鄉(xiāng)村特色比較優(yōu)勢。要用投資和創(chuàng)新的理念指導鄉(xiāng)村發(fā)展，重視開發(fā)有增長潛力的產業(yè)或環(huán)節(jié)，推進鄉(xiāng)村結構性改革。需要提醒的是，鄉(xiāng)村投資是非常復雜的事情，關鍵要有人和機構去鄉(xiāng)村做大量的基礎性和服務性工作。

與此同時，振興鄉(xiāng)村要更加重視有序發(fā)展。當前，我國實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的任務緊迫，但鄉(xiāng)村建設發(fā)展涉及面廣，需要的投資大，面臨多種矛盾，農業(yè)發(fā)展方式轉變也面臨一些困難，必須從長計議，有序推進，這就需要把提高政策設計的科學性、合理性和連續(xù)性作為重要標準。

在法英兩國的實踐中，最重要的機制是重視發(fā)揮地方基層政府作用，引入長期規(guī)劃和土地發(fā)展權管控。在法國和英國的鄉(xiāng)村發(fā)展中，人口結構和農業(yè)地位的變化很大，但通過加強規(guī)劃引領和實行嚴格的土地發(fā)展權管控等，鄉(xiāng)村布局、結構、基礎設施和古建筑等都實現了發(fā)展的穩(wěn)定性和連續(xù)性，保障了鄉(xiāng)村生態(tài)宜居。

應該看到，鄉(xiāng)村發(fā)展是個“慢變量”，在謀劃上既等不得，也急不得，要在政策措施方面有百年大計甚至千年大計的準備。要對鄉(xiāng)村現代化和后現代化進行統(tǒng)籌考慮，對城鄉(xiāng)發(fā)展進行統(tǒng)籌融合，有序推動鄉(xiāng)村結構調整和發(fā)展方式轉變。

要長期持續(xù)重視農業(yè)科研推廣，積極穩(wěn)妥推進土地制度改革，著力解決已經進入鄉(xiāng)村發(fā)展創(chuàng)業(yè)的各類人員特別是新農民和新居民所面臨的各種現實問題，建立有效解決問題的渠道和機制。

（作者單位：國務院發(fā)展研究中心農村經濟研究部）