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本文導讀目錄：

1、寧都：探索設施蔬菜上山 建設生態(tài)農(nóng)業(yè)

2、宅基地“三權分置”改革試點持續(xù)推進

3、宅基地“三權分置”要過三關

4、宅基地“三權分置”，喚醒“沉睡”資源釋放發(fā)展活力

寧都：探索設施蔬菜上山 建設生態(tài)農(nóng)業(yè) ♂

寧都：探索設施蔬菜上山 建設生態(tài)農(nóng)業(yè)

　　寧都縣在全力推進防止耕地“非農(nóng)化”“非糧化”的基礎上，大膽創(chuàng)新思路，探索向山要地的突圍之路，讓蔬菜大棚“爬”上山坡，開辟保護耕地資源的新途徑，拓展設施蔬菜產(chǎn)業(yè)發(fā)展新空間，同時提高低效山坡利用率，讓荒山變“金山”，助力百姓增收致富。

　　一、向山要地荒坡煥發(fā)生機

　　該縣制定低丘緩坡土地綜合開發(fā)利用規(guī)劃，做到一次規(guī)劃到位、分片開發(fā)利用。同時，堅持科學集約的原則，實行連片開發(fā)，堅持開小山留大山、開荒山留綠山，切實做到開發(fā)一片、供應一片、見效一片。

　　二、模式創(chuàng)新確保綠色開發(fā)

　　讓“蔬菜上山”實現(xiàn)經(jīng)濟效益和生態(tài)效應雙贏。一方面明確國有企業(yè)為投資主體融資開發(fā)建設，并持有大棚產(chǎn)權，按照一定標準收取大棚租金用于還貸。推行“縣出資、鄉(xiāng)建設、村管理、戶種植”建管模式，調(diào)動各方發(fā)展產(chǎn)業(yè)積極性。堅持因地制宜，根據(jù)地形科學興建，做到最大程度利用低丘緩坡開發(fā)土地，就近調(diào)運“客土”改良土壤，提高土壤肥力。另一方面，該縣堅持“三個同時”，在開發(fā)過程中實行環(huán)境恢復治理、水土保持和低丘緩坡開發(fā)利用同時設計、同時施工、同時投入使用。遵循“保護優(yōu)先、合理利用、持續(xù)發(fā)展”的方針，避開生態(tài)公益林地，嚴格實行環(huán)境恢復治理方案和水土保持方案，充分利用荒坡地、疏林地，最大限度地保護植被。

　　三、全鏈服務優(yōu)化產(chǎn)前建設

　　該縣堅持政府引領、全程服務，農(nóng)業(yè)農(nóng)村、交通運輸、水利、電力等相關部門立足本職、相互配合，出臺扶持政策，完善基地配套設施。注重加強技術服務，引進中科院院士李天來建立院士工作站，承擔蔬菜質(zhì)量標準試驗示范；引進瑞克斯旺公司等提供引種育苗、種植示范，聘請山東壽光專家定點指導；抽調(diào)高級職稱農(nóng)技人員等組成本土專家團。該縣還優(yōu)化銷售服務，組建6支專業(yè)銷售隊伍，分片對接全國各大蔬菜批發(fā)市場，并與多個大型農(nóng)產(chǎn)品交易市場達成戰(zhàn)略合作關系。同時注重培育鄉(xiāng)村兩級銷售隊伍，激發(fā)合作社、種植戶積極性，在城市批發(fā)市場、鄉(xiāng)村集市檔口，主動出擊，靈活銷售。

宅基地“三權分置”改革試點持續(xù)推進 ♂

宅基地“三權分置”改革試點持續(xù)推進

今年中央一號文件提出推進宅基地“三權分置”改革，目標之一就是盤活農(nóng)村閑置用地這筆財富。這也意味著幾十年來形成的集體所有、無償分給農(nóng)戶占有使用的宅基地權利，由兩權細化成了三權。如今這項改革正在持續(xù)推進中，為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興打開新空間。

3000萬畝！這是中國社科院農(nóng)村所日前發(fā)布的《中國農(nóng)村發(fā)展報告（2017）》透露的全國農(nóng)村居民點閑置用地大致面積。《報告》指出，新世紀第一個10年，農(nóng)村人口減少1.33億人，農(nóng)村居民點用地反而增加了3045萬畝。每年因農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移，新增農(nóng)村閑置住房5.94億平方米，折合市場價值約4000億元。

今年中央一號文件提出宅基地“三權分置”，目標之一就是盤活這筆閑置財富。這也意味著幾十年來形成的集體所有、無償分給農(nóng)戶占有使用的宅基地權利，由兩權細化成了三權。集體所有權不變，但農(nóng)戶的占有使用權，分解為資格權和使用權。在依法授權的試點地區(qū)，農(nóng)戶可以將使用權轉(zhuǎn)讓、抵押。今后，宅基地不僅承擔農(nóng)民的住房保障功能，也將具有資產(chǎn)要素功能。

焦點：

閑置農(nóng)房成改革癥結(jié)

近日，山東高青縣菜園村海創(chuàng)生態(tài)園旅游公司經(jīng)理吳玉杰在村里一口氣租下了15戶閑置院落，用來打造精品民宿。村民吳丙強將自家的宅院租給吳玉杰后，終于放下心中的石頭，“在城里買了房，村里的房子就一直閑著。賣掉吧，怕以后沒了落腳地；不賣吧，房子閑著也可惜”。

宅基地“三權分置”的政策讓這種窘?jīng)r一下子反轉(zhuǎn)?！爸灰婪〒碛辛苏厥褂脵?，房屋租出去就不用怕收不回來?！备咔嗫h國土局副局長董和平的一席話，解開了吳丙強心里的疙瘩。

我國農(nóng)村宅基地數(shù)量可謂龐大。數(shù)據(jù)顯示，我國城鎮(zhèn)建設用地面積為91612平方公里，而農(nóng)村建設用地面積為191158平方公里。農(nóng)村建設用地主要包括鄉(xiāng)村企業(yè)用地、公益性建設用地及宅基地三部分，其中宅基地面積占大頭。

隨著城鎮(zhèn)化的快速推進，當前進城務工農(nóng)民總數(shù)達2.8億人，加上近億人變成城鎮(zhèn)居民，大量的宅基地因此處于低效率利用狀態(tài)。湖北省武漢市調(diào)查顯示，全市1902個行政村農(nóng)村房屋共73萬套，其中長期空閑的農(nóng)房占15.8%。

宅基地是我國特有的土地制度。國務院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟部部長葉興慶說，其特征可概括為“集體所有、成員使用；一戶一宅、限制面積；免費申請、長期占有；房地分開、差別賦權”。

這保障了農(nóng)民居住權，無論窮富都有一塊宅基地用于自建住房。但伴隨發(fā)展也存在一些問題，免費申請和占有宅基地，導致一戶多宅、建新不拆舊等“公地悲劇”普遍發(fā)生；隨著農(nóng)村人口外流增多，農(nóng)房空置現(xiàn)象加??；農(nóng)民住房財產(chǎn)權和宅基地使用權權能不充分，農(nóng)民財產(chǎn)權利受到約束；宅基地抵押、超范圍流轉(zhuǎn)、建造“小產(chǎn)權房”等法外現(xiàn)象大量存在。

針對農(nóng)戶宅基地取得困難、利用粗放、退出不暢等問題，健全依法公平取得、節(jié)約集約使用、自愿有償退出的宅基地制度成為改革目標。自2015年起，宅基地制度改革在33個縣市區(qū)試點，除浙江、四川各有兩個縣外，其他29個省份均有一個縣進入試點。

今年，試點延期一年，同時中央正式提出宅基地“三權分置”。業(yè)內(nèi)認為，“三權分置”統(tǒng)籌解決了穩(wěn)定與放活的矛盾，把握了“變”與“不變”的關系，既維護了農(nóng)村土地占有關系的穩(wěn)定性，又順應了部分農(nóng)民想流轉(zhuǎn)宅基地使用權的意愿。

創(chuàng)新：

農(nóng)房財產(chǎn)權抵押試水

原定于2017年底完成的農(nóng)村“兩權”抵押貸款試點經(jīng)批準也正在延期，入夏以來，各地不斷傳來試點的最新進展。來自中國人民銀行成都分行的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，從2016年1月到2018年6月末，成都農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押貸款累計發(fā)放115筆，金額3.26億元。今年6月底，浙江省德清縣舉行首批宅基地“三權分置”簽約發(fā)證現(xiàn)場會，這是全國農(nóng)村土地制度改革試點地區(qū)頒發(fā)的第一批宅基地“三權分置”證書。

浙江義烏是全國聞名的小商品之都，被確定為全國農(nóng)村土地制度改革試點城市，承擔宅基地制度改革試點任務。在義烏的農(nóng)村，有大量的淘寶店、批發(fā)商需要租住宅基地、民房用于日常運營。如今，農(nóng)村宅基地和農(nóng)房納入不動產(chǎn)統(tǒng)一登記，拿到不動產(chǎn)證后，農(nóng)房就能辦抵押了。義烏市相關負責人介紹，截至2017年底，已頒發(fā)農(nóng)房不動產(chǎn)證2萬多本。農(nóng)民經(jīng)商辦企業(yè)用錢，可以不用找人擔保，只要憑自己的不動產(chǎn)權證就可以到銀行辦理。目前，義烏全市24家金融機構(gòu)均可開展此項業(yè)務。

長期以來，根據(jù)物權法、擔保法規(guī)定，宅基地使用權不得抵押。2015年，經(jīng)全國人大授權在試點縣調(diào)整相關法律條款，全國59個試點縣（市、區(qū)）被納入“農(nóng)民住房財產(chǎn)權（含宅基地使用權）抵押貸款試點”，這意味著試點地區(qū)暫時放開對宅基地使用權不得抵押的限制。中國人民銀行有關負責人介紹，農(nóng)村“兩權”抵押試點開展以來，90%以上的試點縣（市、區(qū)）建立了農(nóng)村產(chǎn)權交易中心或土地流轉(zhuǎn)中心，1180家金融機構(gòu)建立住房財產(chǎn)權抵押貸款管理制度并落地試點業(yè)務，對不良貸款容忍度等方面也作了特殊安排。一些重點、難點問題開始破題。

記者了解到，試點中，一些地方引入了第三方評估機構(gòu)等豐富抵押物價值評估方式，采取農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權抵押物“預處置”模式，提前找好抵押物處置接受方，并通過與土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營公司、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、擔保公司合作等創(chuàng)新轉(zhuǎn)讓模式。

試點的兩年多時間里，各地還設立了風險補償基金，探索引入農(nóng)業(yè)保險和小額貸款保證保險等降低金融機構(gòu)風險。而且，通過培育發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)權交易市場，一批家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社通過“兩權”抵押貸款擴大了生產(chǎn)規(guī)模，并通過吸納農(nóng)民就業(yè)和股份分紅等形式帶動農(nóng)民增收。

底線：

宅基地權益屬于農(nóng)民

當前，各類主體返鄉(xiāng)下鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新面臨“用地難”。以鄉(xiāng)村旅游為例，如果沒有土地指標，沒有可利用的農(nóng)房，就沒有空間發(fā)展。大興區(qū)是距離北京市區(qū)最近的郊區(qū)，成為當前農(nóng)村土地制度改革多項試點交匯點：是農(nóng)村“兩權”抵押貸款試點，也是“三塊地”改革試點，還是農(nóng)地入市建租賃房的試點。

在大興，當?shù)卮迕窠ㄔ旆课?，城里人租下來，專門經(jīng)營農(nóng)家樂、發(fā)展鄉(xiāng)村旅游。適度放活宅基地使用權，讓城市人參與到對宅基地的利用中，為鄉(xiāng)村振興的實現(xiàn)打開了新空間。

今年7月，山東省印發(fā)了《關于開展農(nóng)村宅基地“三權分置”試點促進鄉(xiāng)村振興的實施意見》，根據(jù)東中西部、遠近郊區(qū)和山地平原特點，兼顧不同發(fā)展階段和模式，每個設區(qū)市確定1個試點縣。按照房地一體的原則，合理確定宅基地和農(nóng)民房屋通過轉(zhuǎn)讓、互換、贈予、繼承、出租、入股等方式流轉(zhuǎn)的適用范圍，設定流轉(zhuǎn)期限、途徑和用途。

山東本著“對非法占用的行政強制退出、合法閑置的經(jīng)濟杠桿調(diào)節(jié)、自愿退出的合理補償激勵”的原則，探索有償轉(zhuǎn)讓、有償調(diào)劑、有償收回等方式，引導農(nóng)村宅基地以多種形式規(guī)范有序退出。

“保障宅基地農(nóng)戶資格權，關鍵是處理好居住權與財產(chǎn)權的關系?！弊匀毁Y源部調(diào)控和監(jiān)測司巡視員董祚繼說，居住權是農(nóng)戶作為集體經(jīng)濟組織成員的基本權利，不論宅基地如何流轉(zhuǎn)，都不能改變農(nóng)民家庭作為集體經(jīng)濟組織成員的居住權。農(nóng)戶有權自愿有償退出宅基地，但資格權的退出應以農(nóng)民在城市里穩(wěn)定就業(yè)和穩(wěn)定居住為前提?？山①Y格權退出的反悔機制，允許進城務工農(nóng)民基于身份，重新從集體經(jīng)濟中取得使用權，但原退出所獲補償應退還集體。

中央農(nóng)辦副主任韓俊告訴記者，宅基地的“三權分置”不同于承包地“三權分置”。對承包地“三權分置”，政策是鼓勵適度集中的，而對宅基地就不存在鼓勵集中到少數(shù)人手里的問題。

適度放活宅基地使用權，不是讓城里人到農(nóng)村買房置業(yè)，而是吸引資金、技術、人才等城市要素流向農(nóng)村，使閑置農(nóng)房成為鄉(xiāng)村振興的產(chǎn)業(yè)載體、農(nóng)民增收的鮮活資源。改革的目的是進一步盤活宅基地，發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，拓寬農(nóng)民增收渠道，出發(fā)點是讓農(nóng)民更多分享產(chǎn)業(yè)鏈和土地增值收益。

（來源：經(jīng)濟日報）

宅基地“三權分置”要過三關 ♂

宅基地“三權分置”要過三關

3000萬畝!

這是全國農(nóng)村居民點閑置用地大致面積。中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所《中國農(nóng)村發(fā)展報告(2017)》指出,新世紀第一個10年,農(nóng)村人口減少1.33億人,農(nóng)村居民點用地反而增加了3045萬畝,相當于現(xiàn)有城鎮(zhèn)用地規(guī)模的1/4。每年因農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移,新增農(nóng)村閑置住房5.94億平方米,折合市場價值約4000億元。

說一千道一萬,中央一號文件提出宅基地“三權分置”,目標就是盤活這筆巨額閑置財富。

“宅基地制度改革是止住鄉(xiāng)村衰敗、活化村莊的關鍵。”最近3年帶隊跟蹤調(diào)研宅基地制度改革的中國人民大學劉守英教授說。

從理論到實踐,宅基地“三權分置”實施推廣要過好三關。

這筆財富是誰的:夯實確權關

“以前家里只有土地使用權證,房子沒有任何手續(xù),現(xiàn)在終于有了政府正式的證書,就像是吃下了一顆定心丸。”近日廣西壯族自治區(qū)欽州市欽北區(qū)橫嶺村村民高朝仕拿到欽州市國土資源局頒發(fā)的《中華人民共和國不動產(chǎn)權證》激動地說。

這是欽州市第一本農(nóng)宅房地一體的不動產(chǎn)權證書,標志著欽州市集體土地確權登記發(fā)證工作步入新的階段。

國土資源部提供的數(shù)據(jù)顯示,目前全國農(nóng)村宅基地登記發(fā)證率達到82%,集體建設用地登記發(fā)證率達到76%。但實際工作中存在基層認識不到位,政府缺少積極性,農(nóng)民熱情度不高以及農(nóng)村土地權屬歷史遺留問題多,一些宅基地“批小占大”等問題。

“交換的前提是產(chǎn)權清晰?！龣喾种谩仨毥⒃跈鄬偾逦幕A上。否則,既有問題將更加復雜,新的麻煩也會不斷產(chǎn)生。”國家行政學院教授劉銳說,“三權分置”要做好確權這項基礎性工作。宅基地確權需要準確把握法律法規(guī)和政策規(guī)定,不能“一刀切”,不能讓違法違規(guī)者通過“三權分置”獲取超額利益。要處理好違法違規(guī)宅基地占有者、合法宅基地權利人以及因各種客觀原因沒有取得宅基地的農(nóng)民之間的利益平衡。

“三權分置”意味著土地資產(chǎn)價值釋放,只有確權合法公平,才能不讓違法、不公的結(jié)果不斷放大,避免為農(nóng)村和諧穩(wěn)定和有序治理埋下新的隱患。

法源要說清一二三:過好法理關

“資格權是什么東西?”很多人不約之問,恰恰問到了制度創(chuàng)新的核心問題上。

根據(jù)中央一號文件,我國將完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策,探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”,落實宅基地集體所有權,保障宅基地農(nóng)戶資格權和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權,適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權。

“這是一項重大的理論和實踐創(chuàng)新,為深化改革指明了方向?！眹临Y源部部長姜大明說,當務之急是各地在改革試點中要認真開展宅基地“三權分置”特別是農(nóng)戶資格權的法理研究,探索宅基地“三權分置”的具體實現(xiàn)形式。

姜大明說,2018年是修改土地管理法關鍵年份,按照邊試點、邊總結(jié)、邊修法的要求,系統(tǒng)總結(jié)試點經(jīng)驗,為修法提供實踐支撐。

“從形式上看,農(nóng)戶資格權是新創(chuàng)設的權利種類。農(nóng)戶資格權和承包權本身是否可以作為一項權利與其他兩項權利并列,以及如果可以并存,在‘三權分置’框架內(nèi)是否妥當都值得進一步研究。”劉銳認為,應有更高層次的土地確權登記法律法規(guī),研究出臺農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法,明確集體農(nóng)民的法律地位、集體所有制的內(nèi)部結(jié)構(gòu)、集體成員的身份、集體土地的權能、集體土地用益物權的權限等,增強農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的維權意識和農(nóng)民的公民意識。

宅基地使用權如何定性,屬于用益物權嗎?如果農(nóng)戶資格權地位不確定,必然影響第三項權利宅基地使用權定位。“未來兩年將是承包地、宅基地‘三權分置’改革基本法律制度落地關鍵時期,制度供給的責任將由試點地區(qū)轉(zhuǎn)移到中央相關部門。未來的‘三權分置’改革必須依法推進?！眲J說。

向基層實踐要經(jīng)驗:打通試點關

“農(nóng)村有房有地的大興親,這么多好事在找你!”

大興,北京市下屬的一個區(qū),位于北京市南郊,自先秦建縣以來約有2400余年,為中國最早建制縣之一,元明清三代為“天下首邑”。

作為距離北京市區(qū)最近的郊區(qū),大興距市中心13公里,是當前農(nóng)村土地制度改革多項試點交匯點:這是全國人大常委會授權國務院“兩權”抵押貸款試點之一,也是全國人大常委會授權國務院“三塊地”改革試點之一。當然,還是農(nóng)地入市建租賃房的最早試點之一。

隨著宅基地實施“三權分置”政策信號釋放,這些試點之間的“隔斷”正在被打開。

“中央同意農(nóng)村土地制度改革三項試點延期一年,分兩步把試點內(nèi)容拓展到全面覆蓋、統(tǒng)籌推進、深度融合的新階段?！苯竺髡f,統(tǒng)籌農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市盤活利用閑置農(nóng)房和宅基地,統(tǒng)籌縮小征地范圍與農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地入市,更有利于平衡好國家集體個人利益,讓農(nóng)民公平分享土地增值收益。“三項改革要與農(nóng)村集體產(chǎn)權、農(nóng)房抵押、鄉(xiāng)村治理、戶籍、財稅、社保、金融等相關領域改革加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào),切實增強改革的協(xié)同性?！?/p>

“試點是抓典型、出經(jīng)驗的工作方法。要以支撐城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場為導向,使城鄉(xiāng)資源配置更平衡,盤活農(nóng)村閑置土地,改變同地不同權、同權不同價現(xiàn)狀。群眾對這項改革是支持的,到底能起到多大作用,要靠實踐摸索?！眹临Y源部副部長王廣華說,要堅持大膽闖、大膽試,在不觸碰三條底線前提下,大膽探索實踐,形成可推廣、可復制的經(jīng)驗做法。

宅基地“三權分置”，喚醒“沉睡”資源釋放發(fā)展活力 ♂

宅基地“三權分置”，喚醒“沉睡”資源釋放發(fā)展活力

主持人的話

今年的中央一號文件提出，完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”。這是中央首次在正式文件中提出宅基地“三權分置”，不僅為新時期宅基地制度頂層設計奠定了基礎，也為城鄉(xiāng)資源更充分配置、實現(xiàn)融合發(fā)展創(chuàng)造了條件。

當前，宅基地制度改革仍是我國農(nóng)地制度改革中的“短板”。農(nóng)村地區(qū)農(nóng)宅資產(chǎn)閑置、農(nóng)地資源浪費等現(xiàn)象比較嚴重，盤活這些“沉睡”的資源，既能賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權利，又為農(nóng)村發(fā)展增添了新動能。宅基地“三權分置”如何穩(wěn)妥推進？如何確保農(nóng)民的合法利益不受損？兩會代表委員有話說。

宅基地制度是我國農(nóng)村社會的一項重要基礎性制度，承載著穩(wěn)定社會、安定農(nóng)民的特殊功能。承包地“三權分置”是新的歷史條件下，農(nóng)村土地制度改革的又一重大制度創(chuàng)新。繼承包地之后，我國探索農(nóng)村宅基地“三權分置”，必將對進一步深化宅基地改革，盤活農(nóng)村土地資源要素，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入起到積極的推動作用。那么，宅基地制度作為當前農(nóng)村土地制度改革中最為敏感也最為復雜的領域，改革將如何推進？如何保障農(nóng)民的利益？要注意哪些基本原則？在今年全國兩會上，許多代表委員就此提出了意見和建議。

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宅基地現(xiàn)狀：違法用地、無序建房與閑置并存

宅基地一般是指集體所有的、福利分配給農(nóng)戶蓋房使用的建設用地。改革開放以后，國家開始加強宅基地管理工作，基本形成了以“宅地公有、兩權分離；主體特定、福利分配；一戶一宅、面積法定；限制轉(zhuǎn)讓、禁止抵押”為主要特征的宅基地管理制度。

經(jīng)過多年的發(fā)展，宅基地制度已逐步演變形成一整套具有中國特色的制度體系，保障了農(nóng)民“居者有其屋”，對于農(nóng)村社會穩(wěn)定起到了重要作用。然而，隨著城鎮(zhèn)邊界拓展與農(nóng)村人口大量向外轉(zhuǎn)移，宅基地管理中出現(xiàn)了一些問題。

“首先是閑置浪費現(xiàn)象嚴重。”全國人大代表、民建安徽省委副主委、安徽省農(nóng)科院副院長趙皖平指出，當前農(nóng)村“建新不拆舊”現(xiàn)象大量存在，違法用地與大量農(nóng)村宅基地半閑置或閑置浪費現(xiàn)象并存。雖然我國出臺了鼓勵農(nóng)民將其閑置宅基地退還給集體的相關政策，但因政策普及率不高以及其他因素影響，多數(shù)農(nóng)民處于觀望狀態(tài)，使得閑置宅基地成了農(nóng)村“沉睡”的資產(chǎn)。

“另外，隨著農(nóng)村經(jīng)濟快速發(fā)展，廣大農(nóng)民改善居住條件的積極性日益高漲，農(nóng)村出現(xiàn)了‘建房熱’，其中存在占用基本農(nóng)田建房、一戶多宅和超面積建房等現(xiàn)象，追著公路建房、追著‘風水’建房等無序建房問題仍比較突出?！比珖f(xié)委員、湖北省武漢市政協(xié)副主席梁鳴告訴記者。

之所以出現(xiàn)這些問題，梁鳴認為，一是宅基地的管理制度不完備。在現(xiàn)行的宅基地管理制度下，雖減輕了農(nóng)民負擔，促進了農(nóng)村繁榮穩(wěn)定。但隨著時代的發(fā)展，出現(xiàn)了農(nóng)民進城務工不能遷戶、城市居民到農(nóng)村租房養(yǎng)老等新情況，“有錢多建、沒錢少建”等現(xiàn)象比較普遍。農(nóng)民進城購買商品房后，原宅基地大量閑置，“老人守房”現(xiàn)象普遍存在。對這些新情況、新問題，我們尚缺乏針對性的管理制度。

二是政府對村莊農(nóng)宅的建設缺乏有效指導。住房和城鄉(xiāng)建設部2013年出臺《村莊整治規(guī)劃編制辦法》，但沒有對村莊新建住宅必須進行前期規(guī)劃作硬性規(guī)定。國土資源部2017年下發(fā)《關于有序開展村土地利用規(guī)劃編制工作的指導意見》，目前尚處于起步探索階段，宅基地辦證等工作尚未展開。農(nóng)村基層組織對宅基地登記確權工作缺乏熱情，地方政府難以拿出有效的配套政策與激勵措施。

此外，趙皖平也指出，基層管理力量薄弱，很難對轄區(qū)內(nèi)的國土資源實施有效監(jiān)管；現(xiàn)行的宅基地審批和民宅建設審批手續(xù)繁雜，難操作；違法用地問題處理一罰了之、以罰代拆的現(xiàn)象時有發(fā)生；對農(nóng)民非法占用土地建住宅必須予以拆除的規(guī)定，執(zhí)行起來很難等，都是造成現(xiàn)在農(nóng)村宅基地管理難題的重要因素。

2

既要規(guī)范管理，也要嚴格執(zhí)法

如何監(jiān)管：

“農(nóng)村宅基地管理是關系到農(nóng)民切身利益、農(nóng)村社會穩(wěn)定和新農(nóng)村建設的大事。因此，統(tǒng)籌管理好農(nóng)村宅基地，對于改善農(nóng)民生活、促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展具有十分重要的意義?！壁w皖平說。

梁鳴認為，推進宅基地管理制度改革，首先要做好立法和法規(guī)修訂工作。要綜合考慮城鎮(zhèn)化進程不斷加快和土地集約經(jīng)營、規(guī)?；鬓D(zhuǎn)帶來的新情況、新問題，修訂《土地管理法》《村民委員會自治法》，出臺新的《農(nóng)村宅基地管理辦法》，切實加強對農(nóng)村宅基地的管理。

其次，要加快明晰宅基地權屬。梁鳴提出，建議結(jié)合第三輪土地普查，實施宅基地普查，摸清用地底數(shù)和農(nóng)民現(xiàn)有宅基地狀況，做好使用權登記、發(fā)證工作，建立數(shù)據(jù)庫，依托大數(shù)據(jù)實行系統(tǒng)化的信息管理。在此基礎上，進一步明確農(nóng)村集體所有制的內(nèi)部結(jié)構(gòu)、集體成員的身份、集體土地的權能、集體土地用益物權的權限等，做到權屬明晰、管理規(guī)范。

另外，要推進村莊宅基地規(guī)劃編制工作。梁鳴建議，加強對新農(nóng)村規(guī)劃編制的指導，由縣級國土部門對轄區(qū)內(nèi)各村莊的宅基地用地規(guī)模、布局、標準和發(fā)展進行合理規(guī)劃，并對規(guī)劃情況進行公示。嚴格規(guī)劃執(zhí)行力度，在規(guī)劃未出臺和建房審批手續(xù)未完成前，暫停新建、重建、改建和擴建住宅工作。

“還要注重對農(nóng)民的宣傳教育，并加強管理隊伍建設，強化宅基地監(jiān)管?！壁w皖平建議，有關管理部門要面向農(nóng)村干部、村民，多種渠道、多種形式地進行土地法律法規(guī)政策培訓，加大宣傳力度，做到家喻戶曉。同時，加強管理隊伍建設，充實專業(yè)人員，配備必要的執(zhí)法裝備，保證正常的工作經(jīng)費，提高執(zhí)法水平，杜絕“以罰代法”“以罰代批”行為的發(fā)生。土地、規(guī)劃部門要定期對農(nóng)村規(guī)劃實施情況進行監(jiān)督和檢查，發(fā)現(xiàn)問題應及時解決，以保障鎮(zhèn)村規(guī)劃的實施及法律效力。建立健全各項用地審批制度，實行跟蹤管理，加強監(jiān)督。

3

怎么利用：堅守底線，不越紅線，盤活資源

“去年的中央經(jīng)濟工作會議、中央農(nóng)村工作會議，還有今年的一號文件都提出城鄉(xiāng)融合發(fā)展，就是要改變農(nóng)村有資源、缺要素的現(xiàn)狀，盤活農(nóng)村各種閑置的資源、土地。”全國政協(xié)委員、北京市農(nóng)林科學院院長李成貴說，農(nóng)村閑置資源中很大一塊是宅基地，這是一種巨大的浪費。

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施和農(nóng)村改革的不斷深入，農(nóng)村的資產(chǎn)規(guī)模已經(jīng)不小，農(nóng)民手頭的資產(chǎn)不斷增值。全國人大代表、浙江省臺州市路橋區(qū)方林村黨委書記方中華給記者提供了一組數(shù)據(jù)：以臺州為例，2017年臺州村集體資產(chǎn)總額達到413.7億元，農(nóng)民家庭固定資產(chǎn)規(guī)?？傤~預計超萬億元以上（不包括土地經(jīng)營權收益）。但是，農(nóng)村產(chǎn)權還未全面激活，農(nóng)村的資產(chǎn)還都處于“沉睡”狀態(tài)，難以轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民實實在在的收入。

據(jù)了解，自2015年以來，國家安排33個縣作為農(nóng)村土地制度改革試點，在農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革等方面作出了很多有益的探索。方中華建議，應加快試點，進一步拓寬試點范圍和領域，將各地試點的成功經(jīng)驗上升為制度推廣落地。還要實現(xiàn)“權跟人走”，農(nóng)村的土地承包經(jīng)營權、農(nóng)村集體產(chǎn)權、農(nóng)民房屋和宅基地使用權等，要跟著農(nóng)民走，在保障農(nóng)民基本生活的前提下，創(chuàng)設和推廣更多的農(nóng)民財產(chǎn)權利抵押貸款方式和經(jīng)營權流轉(zhuǎn)方式，真正讓“權跟人走”成為現(xiàn)實。

“可以結(jié)合發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，盤活閑置宅基地?！壁w皖平建議，鼓勵農(nóng)民將宅基地退還給農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，通過盤活利用空閑宅基地，促進鄉(xiāng)村旅游發(fā)展，增加農(nóng)民收入。支持農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體、農(nóng)戶合理利用空閑宅基地，興辦采摘園、農(nóng)家樂、民宿、鄉(xiāng)村酒店、農(nóng)村電商服務網(wǎng)點等，配套開發(fā)“山水人家”“歡樂糧田”等形式多樣的鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品，打造具有特色的鄉(xiāng)村旅游目的地和鄉(xiāng)村旅游品牌，延伸消費鏈、產(chǎn)業(yè)鏈、價值鏈，為擁有閑置宅基地的農(nóng)戶合理增收。

全國人大代表、浙江省紹興市柯橋區(qū)漓渚鎮(zhèn)棠棣村黨總支書記劉建明建議，要探索農(nóng)房“三權分置”。合理劃分農(nóng)房所占土地、地上建筑物產(chǎn)權、農(nóng)房經(jīng)營收益權益歸屬界限，并正確處理好農(nóng)村土地集體所有、地上建筑農(nóng)戶個人所有、經(jīng)營收益經(jīng)營者所有三者之間的關系，探索農(nóng)村集體組織以出租、合作、合資等方式，引入工商資本，盤活利用空閑農(nóng)房及宅基地，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。

李成貴提出，在一些城市近郊區(qū)位比較好的地方，有些農(nóng)民把閑置的住房集中起來成立住房合作社，與企業(yè)合作開發(fā)搞鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)村養(yǎng)老等項目。在偏遠一點的地區(qū)，要做好宅基地整治，把宅基地整理利用和新型農(nóng)村社區(qū)建設結(jié)合起來?！艾F(xiàn)在有些村莊沒有什么人了，而且以后‘空心化’情況可能會更嚴重，應該將這些地區(qū)的村莊合并起來，推進新型社區(qū)建設。多出來的宅基地進行復墾，騰出用地指標?，F(xiàn)在這方面有很大的政策突破，指標可以跨省交易。這樣貧困地區(qū)整理出來的宅基地就可以通過市場化渠道實現(xiàn)更好的配置?！?/p>

李成貴提醒說：“中央明確指出，不得違規(guī)違法買賣宅基地，嚴格實行土地用途管制，嚴格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設別墅大院和私人會館。這是紅線，堅決不能碰?！?/p>

大事記

·2013年11月黨的十八屆三中全會《決定》提出，要“改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押、擔保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道”。

·2014年12月中辦國辦印發(fā)《關于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》。

·2015年2月十二屆全國人大常委會第十三次會議通過表決，授權國務院在北京市大興區(qū)等33個試點縣（市、區(qū)）暫時調(diào)整實施《土地管理法》等條款，推進“三塊地”改革試點，在2017年12月31日前試行。

·2015年3月國土資源部在全國選取15個試點縣（市、區(qū)）開展宅基地制度改革試點。

·2016年3月國務院六部委聯(lián)合印發(fā)《農(nóng)民住房財產(chǎn)權抵押貸款試點暫行辦法》。

·2017年11月十二屆全國人大常委會第三十次會議決定，將“三塊地”改革試點期限延長一年至2018年12月31日。

·2017年11月中央全面深化改革領導小組會議審核通過《關于拓展農(nóng)村宅基地制度改革試點的請示》，將試點拓展到33個農(nóng)村土地制度改革試點地區(qū)。

·2018年中央一號文件提出，完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”。